Решение №СП/109339/22 Решение по жалобе СПАО "Ингосстрах" на решение Псковского УФ... от 2 декабря 2022 г.
Текст документа
Сохранить как PDFРЕШЕНИЕ
г. Москва
Резолютивная часть решения объявлена «14» ноября 2022 года.
В полном объеме решение изготовлено «21» ноября 2022 года.
Коллегиальный орган Федеральной антимонопольной службы – Апелляционная коллегия Федеральной антимонопольной службы (далее – Апелляционная коллегия) в составе: председателя Апелляционной коллегии: <...> – <...>; заместителя председателя Апелляционной коллегии: <...> – <...>; членов Апелляционной коллегии: <...> – <...>; <...> – <...>; <...> – <...>; <...> – <...>,
в присутствии в том числе по видео-конференц-связи: от СПАО «Ингосстрах» – <...> (по доверенности), <...> (по доверенности), <...> (по доверенности); от Псковского УФАС России: <...> – заместителя руководителя – начальника отдела товарных рынков и естественных монополий Псковского УФАС России, <...> – главного государственного инспектора отдела товарных рынков и естественных монополий Псковского УФАС России,
рассмотрев на заседании Апелляционной коллегии жалобу СПАО «Ингосстрах» на решение Псковского УФАС России от 18.07.2022 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 060/01/17-72/2022 (уведомление о дате, времени и месте рассмотрения жалобы размещено на официальном сайте ФАС России www.fas.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»),
УСТАНОВИЛА:
В ФАС России в порядке статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) поступила жалоба СПАО «Ингосстрах» на решение Псковского УФАС России от 18.07.2022 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 060/01/17-72/2022 (далее также – Жалоба, Решение, Дело).
Решением Псковского УФАС России ГППО «Славяне» и СПАО «Ингосстрах» были признаны нарушившими пункты 1, 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции путем создания преимущественных условий, а также заключения соглашения между организатором и участником торгов при проведении запроса котировок в электронной форме на заключение договоров ОСАГО. Ответчикам по Делу также было выдано предписание от 18.07.2022 об устранении указанного нарушения.
СПАО «Ингосстрах» с вынесенным Решением не согласно, в частности, считает, что выводы Псковского УФАС России о наличии в действиях СПАО «Ингосстрах» нарушения антимонопольного законодательства не соответствуют обстоятельствам Дела и не подтверждаются имеющимися в Деле доказательствами, при рассмотрении Дела были допущены процессуальные нарушения.
В ходе рассмотрения Жалобы установлено следующее.В Псковское УФАС России поступили материалы УЭБиПК УМВД России по Псковской области о признаках нарушения антимонопольного законодательства в действиях ГППО «Славяне» и СПАО «Ингосстрах».
По итогам рассмотрения представленных материалов возбуждено Дело.
В рамках рассмотрения Дела Псковским УФАС России было установлено следующее.
ГППО «Славяне» в силу требований законодательства Российской Федерации при проведении закупок обязано соблюдать требования Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон о закупках).
Положение о закупках товаров, работ, услуг утверждено приказом ГППО «Славяне» от 13.05.2021 № 220 (далее – Положение).
02.07.2021 ГППО «Славяне» в единой информационной системе в сфере закупок (далее – ЕИС) было размещено извещение о проведении запроса котировок в электронной форме на заключение договора на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств (ОСАГО) (извещение No 32110441193) (далее – Запрос котировок) с начальной максимальной ценой договора (далее — НМЦД) 433 516,64 руб.
Единственная заявка, поданная на участие в Запросе котировок, поступила от
СПАО «Ингосстрах». Указанная закупка была признана несостоявшейся согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в Запросе котировок от 12.07.2021 № 4557639/7956624 и 23.07.2021 между ГППО «Славяне» и СПАО «Ингосстрах» заключен договор на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств № 1207 (далее – Договор) со сроком исполнения с 01.08.2021 по 01.08.2022.
Согласно материалам Дела в период с 25.06.2021 по 01.07.2021 (до размещения в ЕИС Запроса котировок) между специалистом по закупкам ГППО «Славяне» <...> с почты <...> и директором филиала СПАО «Ингосстрах» в Псковской области <...> с почты <...> велась переписка, в которой обсуждалась в том числе документация Запроса котировок, при этом СПАО «Ингосстрах» вносились в неё корректировки.
В ходе указанной переписки ответчиками по Делу также согласовывалась дата размещения извещения о проведении Запроса котировок.
Псковским УФАС России также установлено, что <...> в соответствии с протоколом подведения итогов Запроса котировок от 12.07.2021 № 4557639/7956624 участвовала в принятии решения о заключении Договора с СПАО «Ингосстрах».
Согласно Решению 17.08.2021 Договор был расторгнут по инициативе ГППО «Славяне» в связи с «тяжелым финансовым положением предприятия».
Указанное обстоятельство не нашло своего подтверждения. Псковским УФАС России установлено, что ГППО «Славяне» обладало возможностью оплаты по заключенному договору, а процесс расторжения инициирован ввиду проведения УЭБиПК УМВД России по Псковской области оперативных мероприятий.
При этом в ноябре 2021 года ГППО «Славяне» путем проведения закупки у единственного поставщика заключило ряд договоров с СПАО «Ингосстрах» на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
Вместе с тем в Решении Псковского УФАС России содержится информация о том, что 17.11.2021 ГППО «Славяне» размещен запрос котировок № 32110826427 с идентичными критериями Запроса котировок, на который было подано 2 заявки на участие от СПАО «Ингосстрах» и АО «СОГАЗ». По результатам проведения указанного запроса котировок победу одержало АО «СОГАЗ» при снижении НМЦД на 1 398,56 р. При этом в предмет запроса котировок вошли транспортные средства, в отношении которых ранее заключены договоры ОСАГО с СПАО «Ингосстрах».
На основании изложенного, Решением Псковского УФАС России ГППО «Славяне» и СПАО «Ингосстрах» признаны нарушившими пункты 1, 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
По результатам рассмотрения жалобы СПАО «Ингосстрах» на решение Псковского УФАС России от 18.07.2022 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 060/01/17-72/2022 Апелляционная коллегия установила следующее.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренциии (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Согласно пункту 40 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее — Постановление Пленума № 2) пунктами 1, 2 и 4 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции установлены запреты на осуществление организатором обязательных процедур, конкурентных закупок или заказчиком действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, включая запреты на координацию деятельности участников, создание преимущественных условий участия для отдельных ее участников (в том числе посредством открытия доступа к информации), нарушение порядка определения победителя.
Положения части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции распространяются в том числе на все закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые в соответствии с Законом о закупках (часть 5 статьи 17 Закона о защите конкуренции).
Для установления нарушения части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции требуется, в том числе установление конкретных действий организатора соответствующих торгов, запроса котировок, запроса предложений; установление признаков ограничения конкуренции, а также причинно-следственной связи между такими действиями и последствиями в виде недопущения, ограничения или устранения конкуренции или возможностью их наступления.
Факт заключения антиконкурентного соглашения может быть установлен как на основании прямых доказательств, так и совокупности косвенных доказательств (аналогичная позиция изложена в Разъяснениях Президиума ФАС России «Доказывание недопустимых соглашений (в том числе картелей) и согласованных действий на товарных рынках, в том числе на торгах», утвержденных протоколом Президиума ФАС России от 17.02.2016 № 3).
При этом для квалификации действий, совершенных при осуществлении закупочной деятельности, в качестве нарушения пункта 1 части 1 статьи 17 (в части антиконкурентных соглашений), части 1 статьи 17 (за исключением пунктов 2 - 4 части 1 статьи 17) Закона о защите конкуренции, антимонопольному органу необходимо доказывать последствия нарушения (в том числе возможные) в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции (либо цель ограничения конкуренции в случае доказывания антиконкурентных соглашений, запрещенныхпунктом 1 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции) (аналогичная позиция отражена в письме ФАС России от 04.09.2017 № ИА/60890/17).
По результатам рассмотрения Дела Псковским УФАС России установлена следующая совокупность косвенных доказательств, свидетельствующих о заключении ограничивающего конкуренцию соглашения между ГППО «Славяне» и СПАО «Ингосстрах»:
1. Наличие переписки между <...> (ГППО «Славяне») и <...> (СПАО «Ингосстрах»), свидетельствующей о направлении проекта договора и документации Запроса котировок до размещения извещения в ЕИС, внесении СПАО «Ингосстрах» правок в файлы документации, принятии <...> решения о размещении ГППО «Славяне» извещения в конкретный день;
2. Свойства файлов документации, подтверждающие идентичность файлов документации и файлов, направленных СПАО «Ингосстрах» в адрес ГППО «Славяне»;
3. Нахождение в составе комиссии <...>, осуществлявшей взаимодействие с <...> до размещения извещения в ЕИС;
4. Взаимодействие ГППО «Славяне» и СПАО «Ингосстрах» по поводу заключения 60 договоров на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств, страхованию опасных производственных объектов, обязательному страхованию гражданской ответственности перевозчика перед пассажирами, страхованию средств транспорта от ущерба, хищения или угона с 2013 года.
Правовые, экономические и организационные основы ОСАГО регулируются Федеральным законом от 25.04.2002 № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее – Закон об ОСАГО), а также нормативными актами Банка России, в частности, Положением Банка России от 19.09.2014 № 431-П «О правилах обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств» и Указанием Банка России от 08.12.2021 № 6007-У «О страховых тарифах по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств».
Исходя из норм пункта 1 статьи 8 Закона об ОСАГО, страховые тарифы по ОСАГО подлежат регулированию и такое регулирование осуществляется посредством установления Банком России в соответствии с Законом об ОСАГО актуарно (экономически) обоснованных предельных размеров базовых ставок страховых тарифов (их минимальных и максимальных значений, выраженных в рублях) и коэффициентов страховых тарифов, требований к структуре страховыхтарифов, а также порядка их применения страховщиками при определении страховой премии по договору ОСАГО.
В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона об ОСАГО страховые тарифы состоят из базовых ставок и коэффициентов. Страховые премии по договорам обязательного страхования рассчитываются страховщиками как произведение базовых ставок и коэффициентов страховых тарифов в соответствии с порядком применения страховщиками страховых тарифов по обязательному страхованию при определении страховой премии по договору обязательного страхования, установленным Банком России.
Согласно части 20 статьи 3.2 Закона о закупках под запросом котировок понимается форма торгов, при которой победителем запроса котировок признается участник закупки, заявка которого соответствует требованиям, установленным извещением о проведении запроса котировок, и содержит наиболее низкую цену договора.
Пунктом 26 статьи 3.4 Закона о закупках установлено, что в случае, если в нескольких заявках содержатся одинаковые по степени выгодности условия исполнения договора или одинаковые ценовые предложения, меньший порядковый номер присваивается заявке, которая поступила ранее других таких заявок. Аналогичные положения содержатся в пунктах 312.26 и 312.27 Положения.
Апелляционная коллегия отмечает, что извещение о проведении Запроса котировок размещено 02.07.2021 в 10:12, согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в Запросе котировок от 12.07.2021 № 4557639/7956624 дата и время начала подачи заявок 02.07.2021 в 11:00, при этом заявка СПАО «Ингосстрах» была подана 02.07.2021 в 11:01.
Из материалов Дела (пояснения САО «РЕСО-ГАРАНТИЯ» и АО «АльфаСтрахование» в ответ на запросы Псковского УФАС России) следует, что НМЦД при проведении Запроса котировок была определена исходя из минимальных размеров базовых ставок страховых тарифов, в связи с указанным снижение НМЦД при проведении Запроса котировок невозможно.
Апелляционная коллегия обращает внимание, что Псковским УФАС России не дана оценка указанным доказательствам.
Так, в Решении не отражены сведения о порядке расчета НМЦД при проведении Запроса котировок, Псковским УФАС России не исследован вопрос соответствия такого расчета страховому законодательству Российской Федерации и возможности снижения НМЦД потенциальными участниками Запроса котировок.
На основании пункта 6 статьи 4 Закона о защите конкуренции к финансовым организациям относятся в том числе субъекты страхового дела.
Из информации, указанной в Едином государственном реестре страхового дела, следует, что СПАО «Ингосстрах» (ИНН 7705042179) является субъектом страхового дела.
В соответствии с частью 3 статьи 30 Закона Российской Федерации от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» страховой надзор осуществляется Банком России.
Согласно части 1 статьи 40 Закона о защите конкуренции для рассмотрения каждого дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган создает в порядке, предусмотренном Законом о защите конкуренции, комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее также - комиссия).
Комиссия выступает от имени антимонопольного органа. Состав комиссии и ее председатель утверждаются антимонопольным органом.
В соответствии с частью 3 статьи 40 Закона о защите конкуренции при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства кредитными организациями, организациями - операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры при осуществлении ими деятельности в соответствии с Федеральным законом «О национальной платежной системе», а также иными финансовыми организациями, поднадзорными Центральному банку Российской Федерации, в состав комиссии включаются представители Центрального банка Российской Федерации, которые составляют половину членов комиссии.
Согласно части 5 статьи 40 Закона о защите конкуренции количество членов (включая председателя) комиссий по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, указанных в частях 3 и 4 указанной статьи, должно быть четным.
В пункте 53 Постановления Пленума No 2 указано, что несоблюдение установленного порядка рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства может являться основанием для признания недействительными решения и (или) предписания антимонопольного органа, вынесенных по результатам рассмотрения дела, если допущенные нарушения являлись существенными. При этом существенность нарушений оценивается исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны для лица, обратившегося в суд, а также возможного влияния допущенных нарушений на исход дела.Псковскому УФАС России необходимо было при создании Комиссии по рассмотрению Дела учитывать положения частей 3 и 5 статьи 40 Закона о защите конкуренции.
Указанное обусловлено как процедурными требованиями Закона о защите конкуренции, так и необходимостью исследования фактических обстоятельств Дела, имеющих значения для установления нарушения пункта 1 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции в действиях СПАО «Ингосстрах» и ГППО «Славяне».
Вместе с тем Апелляционной коллегией установлено, что приказом Псковского УФАС России от 18.02.2022 № 09 «О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства» в состав Комиссии Псковского УФАС России по рассмотрению Дела было включено пять сотрудников Псковского УФАС России.
В нарушение части 3 статьи 40 Закона о защите конкуренции в состав Комиссии Псковского УФАС России по рассмотрению Дела не были включены представители Центрального банка Российской Федерации, а также в нарушение части 5 статьи 40 Закона о защите конкуренции количество членов комиссии было нечетным.
С учетом изложенного, принимая во внимание, что ответчиком по делу являлся субъект страхового дела (СПАО «Ингосстрах»), а также то, что Центральный банк Российской Федерации осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью в том числе субъектов страхового дела, в состав Комиссии Псковского УФАС России по рассмотрению Дела необходимо было включить представителей Центрального банка Российской Федерации в количестве половины членов состава Комиссии по Делу. При этом поскольку указанное требование не было соблюдено, то Комиссия по Делу являлась не правомочной для его рассмотрения.
Апелляционная коллегия отмечает, что нарушение положений частей 3 и 5 статьи 40 Закона о защите конкуренции о формировании комиссии при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства финансовыми организациями является существенным.
Данная позиция также согласуется с судебной практикой (например, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17.08.2016 № Ф07-6512/2016 по делу № А56-57347/2015, постановление Федерального арбитражного Суда Волго-Вятского округа от 10.07.2014 по делу № А43-20304/2013, постановление Федерального арбитражного Суда Уральского округа от 14.03.2012 № Ф09-658/12 по делу № А47-2863/2011, постановление Федеральногоарбитражного Суда Волго-Вятского округа от 29.06.2011 по делу № А43-21406/2010).
При этом позиция о том, что количество представителей Центрального банка Российской Федерации при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства финансовыми организациями должно составлять половину состава комиссии по рассмотрению такого дела также подтверждается судебной практикой (например, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17.08.2016 по делу № А56-57347/2015, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 09.10.2014 по делу № А58-7601/2013).
На основании изложенного, Апелляционная коллегия установила, что решение Псковского УФАС России от 18.07.2022 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 060/01/17-72/2022 нарушает единообразие практики применения антимонопольным органом норм антимонопольного законодательства.
Согласно пункту 2 части 10 статьи 23 Закона о защите конкуренции по итогам рассмотрения жалобы на решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа коллегиальный орган в том числе вправе отменить решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа.
Руководствуясь частью 10 статьи 23 Закона о защите конкуренции, Апелляционная коллегия
РЕШИЛА:
1. Отменить решение и предписание Псковского УФАС России от 18.07.2022 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 060/01/17-72/2022.
2. Направить материалы дела о нарушении антимонопольного законодательства № 060/01/17-72/2022 на новое рассмотрение в Псковское УФАС России с учетом позиции, изложенной в настоящем решении.
Председатель
Апелляционной коллегии <...>
Члены Апелляционной коллегии: <...>
<...>
<...>
<...>
<...>