База решений
и правовых актов

РЕШЕНИЕ

г. Челябинск, пр. Ленина, 59

Резолютивная часть решения оглашена «14» августа 2013 г.

В полном объеме решение изготовлено «21» августа 2013 г.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Челябинское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) в составе:

рассмотрев дело № 47-07/13 по признакам нарушения Администрацией Копейского городского округа (ул. Ленина, д. 52, г. Копейск, 456618; далее – Администрация) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции),

УСТАНОВИЛА:

Челябинским УФАС России по результатам проведения внеплановой проверки по обращению ЗАО «Цветы Урала» в действиях Администрации установлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в создании преимущественных условий деятельности отдельному хозяйствующему субъекту, а также необоснованных препятствий осуществлению деятельности иным хозяйствующим субъектам на соответствующих товарных рынках путем утверждения 20.01.2013 Главой Копейского городского округа муниципального задания для МУ «Управление благоустройством» на 2013 год в том числе на оказание услуг по содержанию объектов благоустройства на территории Копейского городского округа и по содержанию объектов озеленения на территории Копейского городского округа, которые не могут являться предметом муниципального задания, поскольку единственным потребителем данных услуг является муниципальное образование.

Представитель Администрации представил письменные пояснения от 08.07.2013 исх. № 13255-пс, от 08.08.203 исх. № 15953-пс и на заседании Комиссии отметил следующее.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах ОМСУ) к вопросам местного значения относится организация благоустройства территории поселения (включая озеленение).

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа (статья 17 Закона об общих принципах ОМСУ).

Таким образом, перечень сфер деятельности, в которых создаются бюджетные учреждения, не является исчерпывающим, что позволяет сделать вывод о возможности создания муниципального бюджетного учреждения в любой сфере.

Основными задачами и функциями МУ «Управление благоустройством» являются содержание объектов внешнего благоустройства (скверы, парки, автобусные остановки, дороги и т.д.), озеленение городских объектов, ремонт зеленых насаждений, контроль санитарного состояния города, благоустройства и озеленения, разработка и выдача документации, ремонт и обслуживание дорог и путепроводов.

В соответствии с частью 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) Главой Копейского городского округа 20 января 2013 года для МУ «Управление благоустройством» было утверждено муниципальное задание на 2013 год, в котором указан перечень муниципальных услуг.

В связи с принятием Постановления Администрации от 20.05.2013 № 1438-П, которым утверждены методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание муниципальными бюджетными и автономными учреждениями муниципальных услуг (выполнение работ) и на содержание имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений, для МУ «Управление благоустройством» Главой Копейского городского округа 03 июня 2013 года было утверждено новое муниципальное задание.

Подтверждением правомерности выдачи бюджетному учреждению муниципального задания на выполнение рассматриваемых работ, по мнению ответчика, может служить письмо Министерства финансов Российской Федерации от 16.05.2011 № 12-08-22/1959.

Представитель МУ «Управление благоустройством» представил письменные пояснения от 05.07.2013 исх. № 1-198, от 05.08.2013 исх. № 2-222 и на заседании Комиссии отметил следующее.

МУ «Управление благоустройством» создано как некоммерческая организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. В письме Министерства финансов Российской Федерации от 16.05.2011 № 12-08-22/1959 упоминается, что органы власти, наряду с формированием задания для учреждений, входящих в подведомственную сеть, вправе разместить государственный заказ либо предоставить субсидии некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, на оказание указанными организациями в соответствии с договорами (соглашениями) государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам. Данные способы отмечены как право, а не обязанность и могут быть целесообразными при отсутствии государственных (муниципальных) учреждений, специально созданных для оказания определенных услуг.

Для выполнения муниципального задания все договоры с контрагентами заключались на приобретение материалов, инвентаря, теплоэнергетических ресурсов, оказание услуги по содержанию недвижимого имущества для выполнения МУ «Управление благоустройством» работ по благоустройству и озеленению. Также МУ «Управление благоустройством» проводились бездоговорные закупки хозяйственных товаров (например, метлы, перчатки, мешки для мусора и т.п.)

Все работы и услуги в рамках муниципального задания выполняются МУ «Управление благоустройством» самостоятельно, кроме тех работ (услуг), для выполнения которых необходимо привлечение специализированных организаций, имеющих лицензию на соответствующий вид деятельности (проведение водолазных работ, дезинсекционных работ, лабораторно-инструментальных исследований по анализу воды и песка карьера, работ по сервисному обслуживанию фонтана).

Так, например, МУ «Управление благоустройством» были заключены следующие договоры:

- с ООО «Компания «Альфа» на проведение дезинсекционных работ на сумму 80122, 00 рублей;

- с ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Челябинской области в городе Копейске и Красноармейском районе» на проведение филиалом лабораторно-инструментальных исследований (анализ воды из водоема на карьере) на сумму 28563, 00 рублей;

- с ООО «Аквамастер-Челябинск» на выполнение работ по монтажу оборудования фонтана на сумму 58204, 00 рублей;

- с ООО «Лиман» на проведение водолазных работ (очистка дна и акватории пляжа) на сумму 9492, 00 рублей.

Также для выполнения муниципального задания путем проведения запросов котировок были заключены договоры с ООО «Оптан-Челябинск» на поставку ГСМ, с СХП ООО Агрофирма «Плант» на поставку цветочной рассады.

Изучив материалы дела, заслушав доводы и объяснения лиц, участвующих в деле, Комиссия пришла к следующим выводам.

Администрацией принято Постановление от 21.12.2012 № 1899 «О создании МУ «Управление благоустройством», которым утвержден Устав муниципального учреждения.

В соответствии с пунктом 1.1 Устава МУ «Управление благоустройством» муниципальное учреждение является некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства, тип учреждения – бюджетный. Функции и полномочия учредителя МУ «Управление благоустройством» осуществляет Администрация.

Муниципальные задания для МУ «Управление благоустройством» формирует и утверждает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя (пункт 2.6 Устава муниципального учреждения). При этом учреждение не вправе отказаться от выполнения муниципального задания.

Согласно статье 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

В соответствии с частью 1 статьи 69.2 БК РФ государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать «определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг».

Главой Копейского городского округа 20.01.2013 утверждено муниципальное задание для МУ «Управление благоустройством» на 2013 год и 03.06.2013 утверждено новое муниципальное задание для указанного учреждения, в соответствии с которыми под муниципальными услугами понимаются в том числе:

- содержание объектов благоустройства на территории Копейского городского округа;

- содержание объектов озеленения на территории Копейского городского округа.

Потребители муниципальной услуги – население городского округа.

Однако указанные муниципальные задания не содержат конкретное определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг, что не соответствует статье 69.2 БК РФ.

Из содержания муниципальных заданий следует, что при оказании муниципальной услуги по содержанию объектов благоустройства на территории Копейского городского округа МУ «Управление благоустройством» выполняет следующие работы:

- уборка территории объектов благоустройства;

- содержание мемориала «Вечный огонь»;

- содержание фонтанов;

- содержание пляжа;

- подготовка объектов благоустройства к праздникам;

- аккарицидная обработка территории.

Из содержания муниципальных заданий также следует, что при оказании муниципальной услуги по содержанию объектов озеленения на территории Копейского городского округа МУ «Управление благоустройством» выполняет следующие работы:

- формовочная обрезка кустарника, деревьев;

- выкашивание газонов газонокосилкой;

- посадка цветников;

- уход за цветниками (прополка, рыхление, полив);

- валка деревьев с применением автогидроподъемника либо без его использования.

Источником финансирования выполнения указанных работ являются средства бюджета городского округа. Согласно приложению 1 к утвержденному 20.01.2013 муниципальному заданию объем бюджетных ассигнований бюджета городского округа на выполнение муниципального задания в части выполнения работ по содержанию объектов благоустройства территории Копейского городского округа составил 7 111 085, 20 рублей, в части выполнения работ по содержанию объектов озеленения территории Копейского городского округа – 2 783 954, 14 рублей.

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Закона об общих принципах ОМСУ организация благоустройства территории поселения (включая озеленение) относится к вопросам местного значения городского округа.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа (пункт 3 части 1 статьи 17 Закона об общих принципах ОМСУ).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов) указанный Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений.

Частью 2 статьи 3 Закона о размещении заказов установлено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.

Из этого следует, что бюджетные учреждения размещают заказы в случае возникновения потребности в товарах, работах, услугах только данных бюджетных учреждений. Тогда как на муниципальные нужды размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях заключения муниципальных контрактов и в отдельных случаях гражданско-правовых договоров в любой форме должны осуществлять муниципальные заказчики. В силу части 1 статьи 4 Закона о размещении заказов бюджетные учреждения не являются муниципальными заказчиками, а выступают в качестве иных заказчиков.

Применительно к рассматриваемому случаю деятельность МУ «Управление благоустройством» по выполнению на основании муниципальных заданий работ по существу направлена на обеспечение за счет средств местного бюджета потребностей муниципального образования «Копейский городской округ» в работах, необходимых для решения администрацией вопросов местного значения, функций и полномочий органа местного самоуправления.

Выполнение работ по содержанию объектов благоустройства и озеленения на территории Копейского городского округа является функциональной задачей органа местного самоуправления, обеспечивает интересы неопределённого круга лиц, осуществляется за счёт средств местного бюджета, то есть налицо наличие всех квалифицирующих признаков муниципальных нужд.

Тогда как из положений БК РФ следует, что работы, услуги бюджетного учреждения должны формироваться и оказываться категориям физических и (или) юридических лиц в установленном в муниципальном задании порядке на основании перечня муниципальных услуг, а не всему населению в целом.

Согласно статье 72 БК РФ размещение заказов на выполнение работ для муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Муниципальные контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных ассигнований.

В соответствии со статьей 2 Закона о размещении заказов нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать данному закону.

Во всех случаях размещение заказа на выполнение работ для муниципальных нужд осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных Законом о размещении заказов (статья 10). Проведение торгов способствует эффективному использованию средств бюджетов, развитию конкуренции за выполнение работ для муниципальных нужд путем создания условий для выбора победителя, предлагающего наилучшие условия, и обеспечивает равный доступ к возможности получения бюджетных средств для всех заинтересованных лиц.

При этом согласно статье 8 Закона о размещении заказов участниками размещения заказов являются может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель. Участие в размещении заказов может быть ограничено только в случаях, предусмотренных Федеральными законами.

Следовательно, применение Закона о размещении заказов является обязательным условием при использовании средств местного бюджета, которые направляются на оплату работ для муниципальных нужд.

Комиссия, исходя из системного толкования законодательства, приходит к выводу, что выполнение МУ «Управление благоустройством» работ по содержанию объектов благоустройства и озеленения на территории Копейского городского округа, предусмотренных муниципальными заданиями, относится к муниципальным нуждам, обеспечение которых должно осуществляться в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов, например, посредством проведения процедуры торгов (часть 2 статьи 3, пункт 1 части 1 статьи 10).

Выдача Администрацией муниципальных заданий МУ «Управление благоустройством» на 2013 год на выполнение работ, которые необходимы для решения вопросов местного значения и являются муниципальными нуждами, с нарушением требований БК РФ и Закона о размещении заказов противоречит требованиям антимонопольного законодательства.

Комиссия отмечает, что до утверждения МУ «Управление благоустройством» муниципального задания Администрацией в 2012 году проводились публичные процедуры по отбору подрядчиков на выполнение рассматриваемых работ, участие в которых принимали несколько участников размещения заказа. Следовательно, рассматриваемые сферы деятельности являются конкурентными.

Так, в 2012 году Администрацией проводилось три аукциона на отбор подрядчика на выполнение работ по озеленению территории Копейского городского округа, участие в которых в зависимости от конкретных торгов приняли: ЗАО «Цветы Урала», ООО «Уралгеосфера» и ООО «Челябгорзеленстрой», МУП «Управление благоустройством» (номера извещений о проведении аукционов: 0169300025312000267, 0169300025312000234).

В 2012 году Администрацией также проводилось три аукциона на отбор подрядчика на выполнение работ по содержанию объектов благоустройства на территории Копейского городского округа, участие в которых в зависимости от конкретных торгов приняли: ЗАО «Цветы Урала», ООО «Уралгеосфера», МУП «Управление благоустройством» и ООО СК «СтройГрупп» (номера извещений: 0169300025312000342, 0169300025312000085, 0169300025312000297).

В 2012 году Администрацией проводились и запросы котировок:

- на ремонтно-восстановительные работы в скверах, участие в котором приняли: ООО АН «ОПТИМА», ООО ТД «Надежность», МУП «Управление благоустройства» (номер извещения: 0169300025312000730-1);

- на благоустройство городского пляжа, участие в которых в зависимости от конкретного запроса котировок приняли: ООО «СеверСпецСтройРемонт», ООО «БАКО», ООО «ЛигаСнаб», МУП «Управление благоустройства», ЗАО «Цветы Урала», ООО «ЧелябДорРемСтрой», ООО «АвтоТехЦентр 74», ООО СК «Технология», а также четыре индивидуальных предпринимателя (номера извещений: 0169300025312000257-1, 0169300025312000256-1).

Установив безальтернативный порядок выполнения работ по содержанию объектов благоустройства и озеленения на территории Копейского городского округа посредством выдачи муниципальных заданий без проведения процедур, предусмотренных Законом о размещении заказов, Администрация создала необоснованные преимущества осуществления деятельности для отдельного хозяйствующего субъекта определенной организационно-правовой формы - МУ «Управление благоустройством», в то время как иные хозяйствующие субъекты лишены доступа к соответствующим товарным рынкам, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения публичных процедур, и в случае признания победителями – выполнять указанные работы.

Ссылка на письмо Министерства финансов Российской Федерации от 16.05.2011 № 12-08-22/1959 «Комплексных рекомендациях органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83 - ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»» не может быть принята Комиссией, поскольку, как следует из названия письма, его действие распространяется на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2).

Таким образом, действия Администрации по созданию необоснованных преимуществ осуществления деятельности МУ «Управление благоустройством» и устранению конкуренции при размещении муниципального заказа путем утверждения 20.01.2013 муниципального задания для МУ «Управление благоустройством» на 2013 год (в части муниципальных услуг по содержанию объектов благоустройства на территории Копейского городского округа и содержанию объектов озеленения на территории Копейского городского округа) и 03.06.2013 нового муниципального задания на 2013 год для указанного учреждения являются нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Поскольку Главой Копейского городского округа 03.06.2013 утверждено новое муниципальное задание для МУ «Управление благоустройством» на 2013 год, Комиссия приходит к выводу об отсутствии оснований для принятия мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства в части утверждения 20.01.2013 муниципального задания путем выдачи предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции, Комиссия

РЕШИЛА:

1. Признать нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Администрации Копейского городского округа по созданию необоснованных преимуществ осуществления деятельности Муниципальному учреждению Копейского городского округа «Управление благоустройством» и устранению конкуренции при размещении муниципального заказа путем утверждения 20.01.2013 муниципального задания для МУ «Управление благоустройством» на 2013 год (в части муниципальных услуг по содержанию объектов благоустройства на территории Копейского городского округа и содержанию объектов озеленения на территории Копейского городского округа) и 03.06.2013 нового муниципального задания на 2013 год для указанного учреждения.

2. Выдать Администрации Копейского городского округа предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно о недопущении включения в муниципальные задания для Муниципального учреждения Копейского городского округа «Управление благоустройством» выполнение работ по содержанию объектов благоустройства Копейского городского округа и содержанию объектов озеленения Копейского городского округа, которые необходимы для решения вопросов местного значения и являются муниципальными нуждами.

3. Передать соответствующему должностному лицу Челябинского УФАС России материалы настоящего дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по выявленным признакам административных правонарушений.

4. Иные меры по устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, а также по обеспечению конкуренции не принимать ввиду отсутствия оснований для их принятия.

Председатель Комиссии

Н.В. Сапрыкина

Члены Комиссии

Т.М. Соболевская

М.А. Заводская

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.

Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

ПРЕДПИСАНИЕ

по делу № 47-07/13 о нарушении антимонопольного законодательства

21 августа 2013 года г. Челябинск

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы России по Челябинской области (далее – Челябинское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия) в составе:

руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частью 4 статьи 41, статьей 50 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции), на основании своего решения от 21 августа 2013 года по делу № 47-07/13 о нарушении Администрацией Копейского городского округа (ул. Ленина, д. 52, г. Копейск, 456618) части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции,

ПРЕДПИСЫВАЕТ:

1. Администрации Копейского городского округа в срок до 31 декабря 2013 года совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно не включать в муниципальные задания для Муниципального учреждения Копейского городского округа «Управление благоустройством» выполнение работ по содержанию объектов благоустройства Копейского городского округа и содержанию объектов озеленения Копейского городского округа, которые необходимы для решения вопросов местного значения и являются муниципальными нуждами.

2. Администрации Копейского городского округа в доказательство исполнения настоящего предписания в срок до 31 декабря 2013 года направить в Челябинское УФАС России надлежащим образом заверенные копии всех муниципальных заданий для Муниципального учреждения Копейского городского округа «Управление благоустройством» на 2014 год.

3. Администрации Копейского городского округа в доказательство исполнения настоящего предписания в срок до 31 декабря 2013 года направить в Челябинское УФАС России надлежащим образом заверенные копии документов, подтверждающих способ отбора подрядчика на выполнение работ по содержанию объектов благоустройства Копейского городского округа и содержанию объектов озеленения Копейского городского на 2014 год (например, актов органа местного самоуправления, извещений о проведении торгов (запросов котировок), протоколов, составленных в ходе проведения торгов (запросов котировок), муниципальных контрактов, заключенных по результатам торгов (запросов котировок) и др.).

Каждый пакет документов, представленный в доказательство исполнения предписания, должен быть заверен печатью организации и подписью должностного лица, прошит и пронумерован, представлен с сопроводительным письмом и описью документов.

Председатель Комиссии

Н.В. Сапрыкина

Члены Комиссии

Т.М. Соболевская

М.А. Заводская

Предписание может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его выдачи.

Примечание. За невыполнение в установленный срок законного предписания антимонопольного органа частью 2.6. статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить предписание антимонопольного органа.