База решений
и правовых актов

РЕШЕНИЕ

по жалобе № 074/07/4-688/2021

23 марта 2021 года                                                                                                     г. Челябинск

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Комиссия Челябинского УФАС России) по рассмотрению жалоб в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в составе:

рассмотрев жалобу № 074/07/4-688/2021 ООО «Новосибирская оценочная компания» (далее – Заявитель) вх. № 3130-ЭП/21 от 03.03.2021 на действия ОАО «РЖД» (далее – Заказчик), выразившиеся в нарушении порядка организации и проведения открытого конкурса среди субъектов малого и среднего предпринимательства в электронной форме на право заключения договора оказания услуг по оценке (извещение № 32110029189),

УСТАНОВИЛА:

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Челябинское УФАС России) поступила жалоба ООО «Новосибирская оценочная компания» (далее – Заявитель) вх. № 3130-ЭП/21 от 03.03.2021 на действия ОАО «РЖД» (далее – Заказчик), выразившиеся в нарушении порядка организации и проведения открытого конкурса среди субъектов малого и среднего предпринимательства в электронной форме на право заключения договора оказания услуг по оценке (извещение № 32110029189).

Начальная (максимальная) цена договора - 1 923 201,01 рублей.

Включает все возможные расходы подрядчика, в том числе командировочные и транспортные расходы.

Заявитель является участником открытого конкурса среди субъектов малого и среднего предпринимательства в электронной форме на право заключения договора оказания услуг по оценке (далее – Закупка).

Заявитель указывает на установление в конкурсной документации условий, которые создают неопределенность в отношении объема услуг и условий выполнения данного объема, и необоснованное включение Заказчиком дополнительной услуги по экспертизе отчетов об оценке в СРОО за счет исполнителя.

Заявитель указывает на субъективные принципы оценки квалификационных частей заявок участников «отчета об оценке», которые противоречат принципам и нормам Федерального законодательства регулирующего оценочную деятельность.

На основании изложенного, заявитель просит рассмотреть жалобу по существу, признать жалобу обоснованной и выдать предписание об устранении выявленных нарушений.

Заказчик с доводами жалобы не согласен, представил письменные пояснения, которые приобщены к материалам по жалобе.

Изучив материалы по жалобе, заслушав пояснения сторон, Комиссия Челябинского УФАС России приходит к следующим выводам.

1. В силу части 1 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) по правилам настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с частью 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами,

подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов.

В силу части 11 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг, отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон о закупках) в случае, если обжалуемые действия (бездействие) совершены заказчиком, комиссией по осуществлению закупок, оператором электронной площадки после окончания установленного в документации о конкурентной закупке срока подачи заявок на участие в закупке, обжалование таких действий (бездействия) может осуществляться только участником закупки, подавшим заявку на участие в закупке.

Из толкования указанной нормы и сложившейся практики антимонопольного органа следует, что жалобы на положения документации о закупке могут быть поданы до окончания сроков подачи заявок на участие в закупке.

Жалоба ООО «Новосибирская оценочная компания» поступила в Челябинское УФАС России 03.03.2021. Датой окончания срока подачи заявок является 05.03.2021 в 07:00 (МСК). Таким образом, Заявителем правомерно подана жалоба в антимонопольный орган на действия Заказчика.

2. По доводу Заявителя о том, что в Приложении 1.1 к конкурсной документации «техническое задание» разделе «условия поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг», а также пункте 4.2.9 проекта договора условие о необходимости предоставления Заказчику два подписанных экземпляра отчета (актуализированного Отчета), при необходимости с положительным заключением саморегулируемой организации оценщиков (подтверждение стоимости объекта оценки) на отчет создает неопределенность в отношении объема услуг и условий выполнения данного объема, и необоснованное включение Заказчиком дополнительной услуги по экспертизе отчетов об оценке в СРОО за счет исполнителя, Комиссия отмечает следующее.

Согласно пункту 4.2.9 проекта договора по требованию Заказчика Исполнитель в рамках настоящего Договора должен:

- устранять замечания к Отчету, указанные Заказчиком и представлять Заказчику исправленные версии Отчета в течение 3 (трех) рабочих дней с даты получения замечаний;

- представить Заказчику два подписанных экземпляра Отчета (актуализированного Отчета), при необходимости с положительным заключением саморегулируемой организации оценщиков (подтверждение стоимости объекта оценки) на Отчет;

- электронную версию Отчета в формате Word со всеми приложениями в отсканированном виде на CD-ROM;

- все расчетные файлы в формате Excel cо всеми сохраненными связями.

В приложении № 1 документации установлено:

Перечень и объем услуг: Прогнозный объем услуг по определению стоимости объектов оценки – 252 объекта. Перечислены виды необходимых Заказчику услуг.

Фактический объем услуг будет определяться на основании заявок заказчика, направляемых Исполнителю в порядке, определенном договором, а оплата по договору будет производиться Заказчиком исходя из фактического объема исполнения договора.

В документации, в техническом задании (приложение № 1.1 документации), Заказчиком определены категории имущества, по которым определяется рыночная стоимость – здания, строения, помещения, земельные участки и тд., а также регионы в которых будет проводится оценка.

Заказчику поступил следующий запрос о разъяснении положений документации: «Согласно п. 4.2.9. Проекта договора Исполнитель в том числе обязан: представить Заказчику два подписанных экземпляра Отчета (актуализированного Отчета), при необходимости с положительным заключением саморегулируемой организации оценщиков (подтверждение стоимости объекта оценки) на Отчет.

1.1) Просим пояснить в каких случаях может возникнуть необходимость получения положительного заключения саморегулируемой организации оценщиков (подтверждение стоимости объекта оценки) на Отчет?

1.2.) Просим пояснить при формировании начальной (максимальной) цены договора были ли заложены расходы на получение заключения саморегулируемой организации оценщиков (подтверждение стоимости объекта оценки) на Отчет?

1.3.) Просим пояснить за чей счет (Счет Исполнителя или счет Заказчика) осуществляется получение положительного заключения саморегулируемой организации оценщиков (подтверждение стоимости объекта оценки) на Отчет?

1.4.) Просим прописать в документации срок оказания услуг, исчисляемый со дня получения Исполнителем уведомления о проведении оценки и всех необходимых данных для проведения оценки.

1.5.) Просим пояснить, продлеваются ли сроки оказания услуг Исполнителем в случае возникновения необходимости получения заключения саморегулируемой организации оценщиков (подтверждение стоимости объекта оценки) на Отчет?».

Заказчик 02.03.2021 в ответ на запрос о разъяснении положений документации указал следующее:

«По п. 1.1 запроса – в соответствии с нормативной документацией ОАО «РЖД» (п. 95 приказа № 150 от 07.11.2008): Получение экспертного заключения саморегулируемой организации оценщиков на отчет об оценке в следующих случаях:

1) если объект оценки, определенный в отчете независимого оценщика, расположен в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, на территориях Московской и Ленинградской областей, населенных пунктов, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации;

2) если рыночная, кадастровая или остаточная стоимость недвижимого имущества, подлежащего продаже, на текущую дату превышает 10 млн руб.;

3) если рыночная стоимость объекта оценки, подлежащего продаже, определена в размере ниже его балансовой (остаточной) стоимости.

По п. 1.2 запроса – при формировании начальной (максимальной) цены договора заложены расходы на получение заключения СРО.

По п. 1.3 запроса – согласно п. 4.2.9 проекта договора по требованию заказчика исполнитель обязан представить Заказчику два подписанных экземпляра Отчета (актуализированного Отчета), при необходимости с положительным заключением СРО.

По п. 1.4 запроса – в соответствии с приложением № 2 договора срок оказания услуг определяется уведомлением на проведение оценки 14 календарных дней с момента подписания уведомления.

По п. 1.5 запроса – срок оказания услуг продлевается до получения экспертного заключения СРО».

Комиссия Челябинского УФАС России, проанализировав положения документации установила, что Заказчиком определено 252 объекта на территории Самарской, Курганской, Оренбургской, Саратовской, Свердловской, Челябинской областях, Республики Башкортостан) учтенных на балансовых и забалансовых счетах Южно-Уральской железной дороги – филиала ОАО «РЖД», Южно-Уральской дирекции инфраструктуры - структурного подразделения Центральной дирекции инфраструктуры, Южно-Уральской региональной дирекции железнодорожных вокзалов, Южно-Уральской дирекции пассажирских обустройств, Южно-Уральской дирекции по управлению терминально - складским комплексом, Южно-уральской дирекции снабжения.

При этом Заказчиком в соответствии пунктом 95 приказа № 150 от 07.11.2008 получение экспертного заключения саморегулируемой организации оценщиков на отчет об оценке требуется в следующих случаях:

1) если объект оценки, определенный в отчете независимого оценщика, расположен в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, на территориях Московской и Ленинградской областей, населенных пунктов, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации;

2) если рыночная, кадастровая или остаточная стоимость недвижимого имущества, подлежащего продаже, на текущую дату превышает 10 млн руб.;

3) если рыночная стоимость объекта оценки, подлежащего продаже, определена в размере ниже его балансовой (остаточной) стоимости.

Как пояснил Заказчик на заседании Комиссии это исчерпывающий перечень случаев при наступлении которых необходимо получение экспертного заключения саморегулируемой организации оценщиков на отчет об оценке.

Таким образом, Заказчик, установив в закупочной документации необходимость предоставления исполнителем услуги (представление положительного экспертного заключения СРОО на отчет об оценке) при наступлении определенного события не указал количество таких случаев (например, максимальное их число) при этом обладая информацией о количестве таких объектов и их расположении и иных особенностях, предусмотренных приказом № 150, лишил участников закупки возможности объективно оценить реальность наступления события и их количество при котором экспертиза СРОО будет необходима и подать ценовое предложение с учетом дальнейших затрат на заключение договора с экспертной организацией.

Указанное обстоятельство свидетельствует о том, что заказчик, обладая информацией об услуге в части установления случаев получения экспертного заключения саморегулируемой организации оценщиков на отчет об оценке, не установил в закупочной документации полные характеристики такой услуги, а именно случаи получения экспертного заключения саморегулируемой организации оценщиков на отчет об оценке.

Также Комиссия отмечает, что порядок формирования начальной (максимальной) цены, установленный в Закупочной документации, не содержит сведения о том, что начальная максимальная цена включает в себя еще и затраты на проведение экспертизы отчетов по оценке в СРОО (прямо в документации это не обозначено).

Следовательно, услуга по оценке не должна включать в себя дополнительные расходы, кроме самой услуги по оценке имущества по данной Закупке.

Исходя из текста жалобы, отсутствие понимания объема услуг, потенциально создает не равные условия для всех участников, а наличие условия, что по «требованию заказчика» исполнитель несет расходы на проведение экспертизы СРОО (по конкретным объектам оценки), ставит исполнителя в зависимое и не равное положение.

Комиссия соглашается с доводами жалобы Заявителя, поскольку установила, что требования о предоставлении положительного заключения саморегулируемой организации также не соотносятся с предметом Закупки.

Заказчиком в документации не предусмотрена стоимость единицы такой услуги, что также не позволяет рассчитать ценовое предложение потенциальным участникам.

Порядок изложения Заказчиком требований к услугам, установленным в Закупочной документации, не позволяет участнику Закупки представить надлежащее предложение.

На основании изложенного, учитывая не установление надлежащим образом в закупочной документации заказчика характеристик услуги, Комиссия приходит к выводу о наличии в действиях Заказчика нарушения пунктов 1, 2 части 1 статьи 3, пунктов 1, 15 части 10 статьи 4 Закона о закупках.

Требования, указанные Заказчиком, приводят к необоснованному ограничению количества лиц, участвующих в Закупке.

3. По доводу Заявителя о субъективных критериях оценки квалификационных частей заявок участников «отчета об оценке», Комиссия отмечает следующее.

В Приложении 1.4 к конкурсной документации «Критерии и порядок оценки и сопоставления конкурсных заявок» указано, что в отношении качественных характеристик услуги оцениваются отчеты об оценке в составе заявок участников экспертной группой, используя таблицу «вербальной оценки» по показателям, которые заказчик использует в данной документации для «вербальной оценки».

Заказчик вправе самостоятельно устанавливать требования к претендентам, условиям допуска к участию, к составу их заявок, перечню документов, представляемых претендентами для подтверждения их соответствия установленным в документации требованиям, однако при формировании таких требований он обязан руководствоваться принципами указанными в Законе о закупках.

Также необходимо учесть, что наличие у Заказчика права по самостоятельному определению требований к участнику процедуры не означает, что реализация данного права должна осуществляться произвольно. Следовательно, требования должны устанавливаться Заказчиком таким образом, при котором обеспечиваются равные возможности (условия) для принятия участия в процедуре.

Ни один из вышеприведенных критериев не используется в законодательстве об оценке, которое полностью регулирует все аспекты отчета об оценки.

В соответствии со статьей 17.1 Федерального закона «Об оценочной деятельности» в отношении отчета подписанного оценщиком или оценщиками, о соответствии требованиям законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности (в том числе требованиям Федерального закона, федеральных стандартов оценки и других актов, уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности) может проводить только эксперт и/или эксперты, входящие в состав экспертного совета саморегулируемой организации.

В составе Закупочной комиссии заказчика отсутствуют лица, являющиеся оценщиками и/или экспертами СРО, и обладающие специальными знаниями, позволяющими провести оценку отчета об оценке на его соответствие законодательству РФ. Обратного Заказчиком не доказано.

Фактически, из положений документации следует, что количество баллов, присваиваемое участнику Закупки по неценовому критерию, который определяет качество услуг, определяется субъективным образом, исходя из мнения членов закупочной комиссии Заказчика или лиц, проводящих такую оценку, что в силу Закона о закупках недопустимо (пункт 4 части 1 статьи 3 Закона о закупках).

Названное обстоятельство, в свою очередь, лишает участников процедуры возможности получить информацию о причинах начисления того или иного количества баллов и, при несогласии с решением Заказчика, оспорить его действия в установленном порядке, отсутствует возможность проверить объективность начисления баллов и правильность определения победителя закупки.

Комиссией установлено, что положениями Закупочной документации не определено, какие именно объективные, измеряемые параметры будут учитываться Заказчиком при оценке заявок по оспариваемому критерию. В Закупочной документации отсутствуют положения, через которые возможно установить то, какие именно объективные факторы влияют на присвоение тех или иных баллов участникам Закупки.

Так, отсутствие сведений о порядке присвоения и начисления баллов по установленным критериям объективно приводит к нарушению принципа информационной открытости закупки, поскольку лишает ее участников существенной информации о порядке проведения такой закупки, что, в свою очередь, ведет к нарушению принципа

равенства участников гражданских правоотношений (пункт 1 статьи 1 ГК РФ), и оставляет разрешение данного вопроса исключительно на субъективное усмотрение организатора торгов.

Кроме того, отсутствие сведений относительно того, какие конкретно объективные параметры оцениваются Заказчиком в данных подкритериях, и что в целом подразумевается последним, например, под «раздел детально проработан и структурирован», «раскрыты все факторы и характеристики, существенно влияющие на стоимость объекта оценки» не позволяет участникам Закупки формулировать либо корректировать свои заявки в указанной части в сторону потребностей Заказчика с тем, чтобы повысить предпочтительность этих заявок.

Данное обстоятельство, в свою очередь, ведет к недостижению таких целей закупочной процедуры, как расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки.

Более того, отсутствие названных сведений оставляет оценку заявок и выбор победителя Закупки на субъективное усмотрение Заказчика, что влечет за собой не только нарушение принципов равноправия и справедливости (часть 1 статьи 3 Закона о закупках), но и принципа недопустимости извлечения преимуществ из своего незаконного или недобросовестного поведения (пункт 4 статьи 1 ГК РФ) и злоупотребления правом (пункт 1 статьи 10 ГК РФ).

Кроме этого, данный порядок оценки, установленный в Закупочной документации является необъективным, поскольку фактически Заказчик обязывает участников процедуры доформировывать техническое задание за Заказчика.

Комиссия отмечает, что установленный Заказчиком в Закупочной документации непрозрачный порядок оценки заявок нарушает положения действующего законодательства Российской Федерации в сфере закупок, не позволяя оценить обоснованность действий Заказчика при оценке заявки, в том числе Заявителя.

При этом данный критерий является показателем, подлежащим формированию участниками закупки при подготовке предложения на основании положений Технического задания о Закупке (в отличие от квалификации участника и опыта оказания аналогичных услуг, которые объективно не могут быть скорректированы к моменту подачи заявки (названные показатели либо наличествуют, либо отсутствуют у участника).

Кроме того, оценка заявок фактически сводится к наличию, а не качеству предложения, что, в свою очередь, не позволяет обеспечить выявление объективно лучшего условия исполнения договора заключаемого по результатам проведения закупочной процедуры.

Выбор показателей для оценки и сопоставления заявок является исключительным усмотрением Заказчика со всеми правовыми последствиями совершения таких действий. В этой связи при выборе показателей оценки и сопоставления заявок Заказчику надлежало либо детально описать названные показатели с целью соблюдения принципа информационной открытости закупки и обеспечения равенства прав ее участников, либо воздержаться от установления таких показателей с тем, чтобы не допустить нарушения прав и законных интересов иных участников закупки, вызванных неопределенностью правил и порядка присвоения баллов.

В целях применения пункта 13 части 10 статьи 4 Закона о закупках, а также расширения возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров,

работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности закупки, предотвращения коррупции и других злоупотреблений под порядком оценки и сопоставления заявок следует понимать детальный алгоритм действий, подлежащих осуществлению со стороны Заказчика в целях определения победителя проводимой закупки,

В этой связи в Закупочной документации должны быть раскрыты сведения о порядке формирования и подачи заявок, разрешения вопроса об их соответствии Закупочной документации и отклонения таких заявок, порядке определения победителя закупки (с указанием всех осуществляемых организатором торгов в этих целях действий, включая сведения о порядке присвоения заявкам балльных оценок в случае их сопоставления по набранным баллам), а также о порядке заключения договоров по результатам проведенной закупки.

Определение порядка оценки и сопоставления заявок именно как присвоение таким заявкам баллов в зависимости от значимости критериев их оценки нашло свое отражение в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 3323/13 от 18.02.2014, согласно которому отсутствие в законодательстве требования установления конкурсной документации порядка расчета значимости критериев оценки заявок участников не свидетельствует о том, что такие критерии и порядок не должны обрабатываться и применяться организаторами торгов, Отсутствие названных критериев и порядка расчета баллов может привести к злоупотреблениям со стороны организатора торгов, поскольку определение победителя может быть основано на его субъективном усмотрении.

Необходимость полного раскрытия информации о торгах следует, как из пункта 2 статьи 448 ГК РФ с учетом положения о равенстве всеобщего доступа к открытым торгам, так и из недопустимости ограничения конкуренции (пункт 1 статьи 10 ГК РФ).

На основании изложенного, учитывая установление ненадлежащим образом в Закупочной документации Заказчика порядка присвоения и начисления баллов по указанным ранее подкритериям, Комиссия приходит к выводу о наличии в действиях Заказчика нарушения пунктов 1, 2, 4 части 1 статьи 3, пунктов 2, 13 части 10 статьи 4 Закона о закупках.

Доказательств обратного Заказчиком на заседание Комиссии не представлено,

Таким образом. Комиссия приняла решение о признании жалобы Заявителя обоснованной.

Учитывая выявленные нарушения, Комиссия приходит к выводу о необходимости выдачи Заказчику предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения закупки,

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу ООО «Новосибирская оценочная компания» на действия ОАО «РЖД», обоснованной.

2. Признать в действиях ОАО «РЖД» нарушение пунктов 1, 2, 4 части 1 статьи 3, пунктов 1, 2, 13, 15 части 10 статьи 4 Закона о закупках.

3. Выдать ОАО «РЖД» предписание о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения закупки

4. Передать материалы настоящей жалобы должностному лицу Челябинского УФАС России, уполномоченному составлять протоколы об административных правонарушениях для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель Комиссии <...>

Члены Комиссии <...>

1. <...>