База решений
и правовых актов

РЕШЕНИЕ ПО ДЕЛУ №8-01/449(027/01/15-228/2020)

 

 

                г. Хабаровск

Резолютивная часть решения оглашена 28 декабря 2020 г.

В полном объеме решение изготовлено 19 января 2021 г.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаров­скому краю по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодатель­ства (далее - Комиссия) в составе: председателя Комиссии - заместите­ля руководителя управления, членов комиссии: -начальника отдела контроля органов власти, - ведущего специалиста-эксперта отдела контроля органов власти

при участии:

• администрация сельского поселения «Село Ильинка» - глава сельского по­селения Т.Н. Василенко по удостоверению,
• ООО «Альтаир» - генеральный директор Е.А. Белова,
• прокуратура Хабаровского района - о дате, времени и месте рассмотрения дела уведомлены надлежащим образом, явку представителей не обеспечили,

рассмотрев дело №8-01/449(027/01/15-228/2020) по признакам нарушения администрацией сельского поселения «Село Ильинка» антимонопольного законо­дательства, предусмотренного частями 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЭ «О защите конкуренции», выразившегося в заключении с ООО «Альтаир» договора от 17.11.2008 на охрану и благоустройство на сущест­вующем кладбище села Ильинка, в подписании 16.11.2018 дополнительного со­глашения к указанному договору о пролонгации срока действия договора на 10 лет,

 

УСТАНОВИЛА:

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю поступили обращение и материалы прокуратуры Хабаровского муници­пального района на действия администрации сельского поселения «Село Ильинка»

 

(далее - администрация) в связи с заключением 17.11.2008 г. договора с ООО «Альтаир», пролонгированного 16.11.2018 дополнительным соглашением.

 

Как следует из обращения прокуратуры, заключение администрацией с ООО «Альтаир» договора на оказание услуг по охране, благоустройству и оказанию ри­туальных услуг на фактически существующем кладбище села Ильинка противоре­чит действующему законодательству.

В связи с наличием в действиях администрации сельского поселения «Село Ильинка» признаков нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкурен­ции, выразившихся в заключении с ООО «Альтаир» договора от 17.11.2008 на охрану и благоустройство на существующем кладбище села Ильинка, в подписа­нии 16.11.2018 дополнительного соглашения к указанному договору о пролонгации срока действия договора на 10 лет, Хабаровским У ФАС России на основании ста­тьи 39.1 Закона о защите конкуренции администрации выдавалось предупрежде­ние о необходимости прекращения указанного нарушения путем осуществления мероприятий, направленных на прекращение действия названного договора от 17.11.2008, дополнительного соглашения от 16.11.2018 к указанному договору.

2019. в Хабаровское УФАС России от администрации сельского посе­ления «Село Ильинка» поступило ходатайство от 04.09.2019 №1-24/933 о продле­нии срока исполнения предупреждения в связи с тем, что администрацией ведется работа по устранению нарушений.

Уведомлением от 10.10.2019 срок исполнения предупреждения продлен до 29.11.2019.

2019. в Хабаровское УФАС России от администрации сельского посе­ления «Село Ильинка» поступило ходатайство от 18.11.2019 №1-24/1188 о продле­нии срока исполнения предупреждения в связи с осуществлением мероприятий по расторжению договора и дополнительного соглашения.

2019. в Хабаровское УФАС России поступило еще одно ходатайство от администрации от 28.11.2019 №1-24/1218 о продлении срока исполнения преду­преждения, в качестве обоснования представлено письмо администрации в адрес ООО «Альтаир» о намерении расторгнуть договор.

Уведомлением Хабаровского УФАС России от 09.12.2019 срок исполнения предупреждения продлен до 30.01.2020.

В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный ор­ган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства (часть 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

Поскольку по истечении срока, отведенного на исполнение предупреждения, документов и информации, подтверждающих выполнение указанного предупреж­дения, от администрации не поступило, дело о нарушении антимонопольного за­конодательства подлежит возбуждению.

Приказом Хабаровского УФАС России от 14.02.2020 №70 возбуждено дело по признакам нарушения администрацией антимонопольного законодательства.

Уведомлением от 02.04.2020 рассмотрение дела в соответствии с постанов­лением Правительства Хабаровского края от 01.04.2020 №129-пр «О внесении из­менений в постановление Правительства Хабаровского края от 26.03.2020 №97-пр «О мероприятиях по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции на территории Хабаровского края», в связи с необходимостью принятия мер по нераспространению указанной инфекции переносилось на 11:00 07.05.2020.

Уведомлением от 23.04.2020 рассмотрение дела в связи с производственной необходимостью переносилось на 19.05.2020.

Определением от 19.05.2020 рассмотрение дела откладывалось, срок рас­смотрения дела продлевался, администрации предлагалось представить документы и пояснения по делу.

Уведомлением от 08.06.2020 в соответствии с Указом Президента Россий­ской Федерации от 29.05.2020 №345 «О проведении военных парадов и артилле­рийского салюта в ознаменование 75-й годовщины Победы в Великой Отечествен­ной войне 1941-1945 годов и Парада Победы 24 июня 1945 г.» срок рассмотрения дела переносился на 26.06.2020.

Определением от 29.06.2020 рассмотрение дела откладывалось, в связи с непредоставлением администрацией всех документов по запросу антимонопольно­го органа, администрации повторно предлагалось представить документы и пояс­нения по делу.

Согласно письму администрации от 23.06.2020 №1-24/591, 14.12.2018 адми­нистрацией с межмуниципальным ООО «Межмуниципальная специализированная служба» заключено соглашение о сотрудничестве №15, также представлен проект положения о порядке деятельности специализированно службы по вопросам похо­ронного дела на территории XXX сельского поселения Хабаровского муниципаль­ного района.

2020. письмом №1-24/637 администрацией в материалы дела представ­лены должностная инструкция специалиста администрации, ответственного за ре­гистрацию населения по месту пребывания и по месту жительства от 13.01.2020, пунктом 3.9 которой специалист администрации ведет учет захоронений, подго­тавливает справки (разрешения) на захоронения на кладбище сельского поселения «Село Ильинка», должностные инструкции специалиста администрации, ответст­венного за регистрацию населения по месту пребывания и по месту жительства от 15.08.2016, от 29.12.2012, согласно пункту 2.7 которых специалист ведет выдачу и учет справок о захоронении на кладбище в селе Ильинка.

Определением от 20.08.2020 рассмотрение дела откладывалось, в связи с непредоставлением администрацией всех документов по запросу антимонопольно­го органа, в том числе журналов выдачи разрешений на захоронения, учета захоро­нений, администрации повторно предлагалось представить документы и пояснения по делу.

2020. в заседании комиссии Хабаровского УФАС России по делу глава администрации пояснила, что ООО «Альтаир» осуществляет копку могил по зака­зам, охрану от незаконных захоронений, вынос мусора, благоустройство кладбища, что подтверждается дополнительным соглашением от 07.05.2010, подписанным сторонами, которым в договор внесены изменения. Также администрацией с ООО «Межмуниципальная специализированная служба» 14.12.2018 заключено согла­шение №15 о сотрудничестве, службе утверждены тарифы на ритуальные услуги.

Администрацией 16.10.2020 письмом от 16.10.2020 №1-24/991 представлены пояснения по делу, согласно которым средства из бюджета сельского поселения на содержание мест захоронений, на выполнение работ по содержанию кладбища, благоустройству и санитарной очистке территории кладбища не закладываются и оплата за указанные виды работ не производится, все работы по содержанию клад­бища, благоустройству, охране от незаконных захоронений возложены на ООО «Альтаир» по заключенному в 2008 году договору, средства на выполнение работ по договору общество получает за счет выполнения хозяйственной деятельности по копке могил, это предусмотрено в договоре, и было указано в техническом за­дании при проведении в 2008 году конкурса. Другие хозяйствующие субъекты к данным работам администрацией села не привлекаются, договоры не заключаются. Пунктом 3.14 соглашения о сотрудничестве с ООО «Межмуниципальная специали­зированная служба» по вопросам похоронного дела закрепляет за администрацией села работы по содержанию и благоустройству кладбища, так как специализиро­ванная служба оказывает только ритуальные услуги, на содержание, охрану и бла­гоустройство договор заключен с ООО «Альтаир». Положение о порядке деятель­ности общественных кладбищ и правила содержания мест погребения, располо­женных на территории сельского поселения «Село Ильинка» Советом депутатов сельского поселения «Село Ильинка» не принято.

Администрацией также в материалы дела представлены проект Положения о порядке деятельности общественных кладбищ и правила содержания мест погре­бения, расположенных на территории сельского поселения «Село Ильинка», проект административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на захоронение.

В заседании комиссии Хабаровского УФАС России 28.12.2020 глава адми­нистрации представила письменные пояснения от 28.12.2020 №1-24/1244, допол­нительно пояснив, что 22.12.2020 сторонами заключено дополнительное соглаше­ние к договору от 17.11.2008, которым полностью исключены функции, имеющие административно-организационный и контрольно-распорядительный характер, ин­криминируемые нарушения устранены. Оформление земельного участка под клад­бищем, оплата за межевые работы проводилась администрацией села.

Директор ООО «Альтаир» также подтвердила подписание указанного до­полнительного соглашения, которым функции, имеющие административно­организационный и контрольно-распорядительный характер, исключены.

Достоверность имеющегося в материалах дела договора глава администра­ции и директор ООО «Альбтаир» подтвердили.

Заслушав лиц, участвующих в рассмотрении дела, рассмотрев материалы де­ла, комиссия Хабаровского УФАС России пришла к следующим выводам.

Пунктом 22 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения отнесена организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Отношения, связанные с погребением умерших, и основы организации похо­ронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности ре­гулирует Федеральный закон от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон №8-ФЗ).

В части 2 статьи 25 Закона №8-ФЗ установлено, что организация похоронно­го дела осуществляется органами местного самоуправления.

В пунктах 1 и 4 статьи 18 Закона №8-ФЗ установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ. Финансовое обеспечение похоронного дела осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов.

Согласно пункту 2 статьи 25 Закона №8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умерше­го и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными служ­бами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправ­ления.

В соответствии с приведенными положениями функции по обслуживанию и содержанию муниципальных общественных кладбищ отнесены к функциям органа местного самоуправления, осуществляемым за счет средств местного бюджета. За­конодательством не установлена возможность передачи полномочий по решению вопросов, связанных с организацией ритуальных услуг и содержанием мест захо­ронения, хозяйствующему субъекту.

Закон о погребении не дает право органу местного самоуправления прини­мать акты или осуществлять действия, которые создавали бы преимущественные условия для деятельности хозяйствующему субъекту по отношению к другим хо­зяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных ус­луг.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения указанными законами не предусмотрена.

Как следует из материалов дела, конкурс на оказание услуг по охране, благо­устройству и оказанию ритуальных услуг на фактически существующем кладбище села Ильинка проведен администрацией в 2008 году, информация о конкурсе раз­мещалась на сайте администрации.

Согласно конкурсной документации, выделение бюджетных средств на про­ведение работ по благоустройству, оказанию охранных и ритуальных услуг не пла­нируется. На участие в конкурсе поступила 1 заявка ООО «Альтаир», которая была допущена к участию в конкурсе.

Договор на охрану и благоустройства на фактически существующем клад­бище села Ильинка заключен 17.11.2008 между администрацией и ООО «Альтаир», срок действия договора - 10 лет. Предметом договора является безвозмездное вы­полнение работ по благоустройству кладбища, определение и обустройство рабо­чего места для смотрителя кладбища, определение плана благоустройства, разра­ботка проектной документации по благоустройству кладбища, планировка захоро­нений, формирование земельного участка, используемого под кладбище, оформле­ние необходимых для земельного участка правоустанавливающих документов, в соответствии с разработанным планом благоустройства осуществление работ по благоустройству, оказание безвозмездных услуг по охране мест захоронений на кладбище, осуществление захоронений, включая рытье (копка) могил по мере по­ступления заявок от населения, оказание ритуальных услуг населению. Указанные работы и услуги осуществляются обществом безвозмездно (пункт 2 договора).

ООО «Альтаир» согласно условиям договора осуществляет работы по бла­гоустройству, охрану территории кладбища, обеспечивает соблюдение порядка за­хоронений, организует общественный порядок в дни массового посещения клад­бища, ведет работу с населением по обеспечению чистоты, порядка и озеленения в границах семейных захоронений.

Дополнительным соглашением от 16.11.2018 к договору действие указанного договора пролонгировано на 10 лет с момента подписания соглашения.

Обществом 28.01.213 утверждена калькуляция расходов на копку могил для жителей села Ильинка.

Несмотря на безвозмездный характер договора, ООО «Альтаир» фактически получило доступ к оказанию ритуальных услуг и копке (рытью) могил за плату на кладбище села Ильинка.

ООО «Альтаир» по своей организационно-правовой форме не является орга­ном местного самоуправления, в связи с чем не может быть наделено функциями и правами органов местного самоуправления. В данном случае общество является одним из хозяйствующих субъектов, осуществляющим деятельность на рынке ри­туальных услуг наравне с другими хозяйствующими субъектами, оказывающими аналогичные услуги.

Как следует из аналитического отчета по результатам проведенного Хаба­ровским УФАС России анализа состояния конкуренции в соответствии с приказом ФАС России от 28.04.2010 №220 «Об утверждении и порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке», продуктовыми границами исследуе­мого рынка являются ритуальные услуги, географические границы рынка опреде­лены территорией Хабаровского муниципального района Хабаровского края, дей­ствия администрации сельского поселения «Село Ильинка» в связи с пролонгаци­ей в 2018 году ранее заключенного договора на охрану и благоустройство на су­ществующем кладбище села Ильинка, которыми общество наделено функциями и правами органов местного самоуправления, приводят или могут привести к недо­пущение, ограничению конкуренции на указанном товарном рынке.

Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135 «О защи­те конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) федеральным органам ис­полнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Фе­дерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции ука­занных органов органам или организациям, а также государственным внебюджет­ным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключени­ем предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осу­ществления действий (бездействия).

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание ус­ловий, возможностей для наступления последствий в виде недопущения, ограниче­ния либо устранения конкуренции.

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных ор­ганов.

Поскольку указанным договором от 17.11.2008 ООО «Альтаир» наделено рядом полномочий контрольно-распорядительного характера, отнесенных законом к полномочиям органов местного самоуправления, Хабаровское УФАС России приходит к выводу о несоответствии данного договора части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при которым самостоятельными действиями каждого из них исключается или ог­раничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздейство­вать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входя­щих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, опреде­ление общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление орга­нами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (п. 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Наделение ООО «Альтаир» полномочиями контрольно-распорядительного характера с возложением на общество функций по содержанию и обслуживанию муниципального общественного кладбища обеспечивает ему более выгодные усло­вия осуществления хозяйственной деятельности в сравнении с иными участниками данного рынка ритуальных услуг, позволяет по своему усмотрению реализовывать переданные полномочия в собственных интересах, что может привести к негатив­ным последствиям для конкуренции и противоречит частям 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

 

Нахождение общественных кладбищ в ведении хозяйствующего субъекта, наделенного полномочиями органа местного самоуправления по организации риту­альных услуг и содержанию мест захоронении, противоречит действующему зако­нодательству.

Передача указанных функций хозяйствующему субъекту сопряжена с созда­нием для него преимущественных условий по отношению к другим хозяйствую­щим субъектам, осуществляющим деятельность на том же товарном рынке - рынке ритуальных услуг.

Данный факт создает обществу необоснованное преимущество на рынке по реализации ритуальных услуг, так как, осуществляя властно-распорядительные функции на территории кладбища, общество имеет возможность в одностороннем порядке воздействовать на условия и режим работы кладбища, на реализацию тех или иных ритуальных услуг на территории кладбищ, что свидетельствует о нару­шении части 1 и части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Представленные администрацией письмом от 16.10.2020 №1-24/991 проекты положения о порядке деятельности общественных кладбищ и правилах содержания мест погребения, расположенных на территории сельского поселения «Село Иль­инка», административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на захоронение, журнал учета захоронений на общественном кладбище сельского поселения «Село Ильинка» в табличной форме, набранной на компьютере, не опровергают доводов антимонопольного органа о том, что допол­нительное соглашение от 16.11.2018 к договору о пролонгации срока действия до­говора, заключенного в 2008 году между администрацией и ООО Альтаир», на 10 лет с момента подписания соглашения, подтверждает наделение ООО «Альтаир» полномочиями контрольно-распорядительного характера с возложением на обще­ство функций по содержанию и обслуживанию муниципального общественного кладбища обеспечивает ему более выгодные условия осуществления хозяйствен­ной деятельности в сравнении с иными участниками данного рынка ритуальных услуг, позволяет по своему усмотрению реализовывать переданные полномочия в собственных интересах, что может привести к негативным последствиям для кон­куренции и противоречит частям 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Заключенное 14.12.2018 администрацией с ООО «Межмуниципальная спе­циализированная служба» соглашение о сотрудничестве №15 противоречит выше­приведенным правовым нормам, в том числе частям 1 и 3 статьи 15 Закона о защи­те конкуренции.

Представленные администрацией дополнительное соглашение от 22.12.2020 к договору на охрану и благоустройство на фактически существующем кладбище села Ильинка от 17.11.2008 о внесенных изменениях в указанный договор не сви­детельствует о соблюдении запретов, установленных частями 1 и 3 статьи 15 Зако­на о защите конкуренции.

При разрешении вопроса о выдаче предписания комиссия Хабаровского УФАС России приходит к выводу об отсутствии необходимости его выдачи.

Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, ча­стью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конку­ренции»,

РЕШИЛА:

1. Признать действия администрации сельского поселения «Село Ильинка» Хабаровского муниципального района Хабаровского края (ИНН 2720006176, ОГРН 1032700250186) выразившиеся в пролонгации срока действия заключенного с ООО «Альтаир» договора от 17.11.2008 на охрану и благоустройство на сущест­вующем кладбище села Ильинка путем подписания 16.11.2018 дополнительного соглашения к указанному договору, нарушающими части 1 и 3 статьи 15 Феде­рального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции».
2. Предписание не выдавать.
3. Передать материалы дела уполномоченному должностному лицу Хабаров­ского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об админист­ративном правонарушении, предусмотренном статьей 14.9 КоАП РФ.
4. Хабаровскому УФАС России обратиться с исковым заявлением в арбитраж­ный суд Хабаровского края об отмене дополнительного соглашения от 16.11.2018 к договору от 17.11.2008 на охрану и благоустройство на существующем кладбище села Ильинка.

   Настоящее решение может быть обжаловано в арбитражный суд Хабаровского края в течении трех месяцев со дня его принятия.