База решений
и правовых актов

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ

о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства

21 февраля 2023 года г. Хабаровск

В связи с наличием в действиях (бездействии) Министерства образования и науки Хабаровского края (далее — Министерство) признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), согласно которому органам государственной власти субъектов Российской Федерации, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия) путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к программе дополнительного образования детей, Управление федерального антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее — Хабаровское УФАС России) сообщает следующее.

В соответствии с Концепцией развития дополнительного образования детей, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.03.2022 №678-р, в субъектах Российской Федерации осуществляется внедрение целевой модели региональных систем дополнительного образования детей (далее - ДОД), предусматривающей применение, системы персонифицированного финансирования ДОД как одного из организационно - финансовых механизмов обеспечения доступности ДОД.

Основные требования к внедрению системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей (далее — ПФДО) в субъектах Российской Федерации для реализации мероприятий по формированию современных управленческих и организационно-экономических механизмов в системе дополнительного образования детей в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» утверждены руководителем приоритетного проекта, зам. Министра образования и науки РФ И.П. Потехиной 03.07.2018 и изложены в письме Министерства образования и науки РФ от 03.07.2018 № 09-953 (далее - Основные требования к системе ПФДО).

Согласно пункту 2 раздела Основных требований к системе ПФДО в основе системы персонифицированного финансирования закреплён, в том числе, принцип свободы выбора ребенком и его семьей любой дополнительной общеобразовательной программы, реализуемой на территории субъекта Российской Федерации.

В настоящее время регионы самостоятельно конструируют подходы к управлению, обеспечивающие при существующих механизмах требуемый результат внедрения системы персонифицированного финансирования ДОД.

Согласно п. 14 ст. 2 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании) дополнительное образование - вид образования, который направлен на всестороннее удовлетворение образовательных потребностей человека в интеллектуальном, духовно-нравственном, физическом и (или) профессиональном совершенствовании и не сопровождается повышением уровня образования.

Согласно части 1 ст. 75 Закона об образовании, дополнительное образование детей и взрослых направлено на формирование и развитие творческих способностей детей и взрослых, удовлетворение их индивидуальных потребностей в интеллектуальном, нравственном и физическом совершенствовании, формирование культуры здорового и безопасного образа жизни, укрепление здоровья, а также на организацию их свободного времени. Дополнительное образование детей обеспечивает их адаптацию к жизни в обществе, профессиональную ориентацию, а также выявление и поддержку детей, проявивших выдающиеся способности. Дополнительные общеобразовательные программы для детей должны учитывать возрастные и индивидуальные особенности детей.

В силу части 2, 4 ст. 75 Закона об образовании, дополнительные общеобразовательные программы подразделяются на общеразвивающие и предпрофессиональные программы. Дополнительные общеразвивающие программы реализуются как для детей, так и для взрослых. Дополнительные предпрофессиональные программы в сфере искусств, физической культуры и спорта реализуются для детей. Содержание дополнительных общеразвивающих программ и сроки обучения по ним определяются образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей образовательную деятельность. Содержание дополнительных предпрофессиональных программ определяется образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей образовательную деятельность, в соответствии с федеральными государственными требованиями.

Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным общеобразовательным программам (утв. приказом Минпросвещения России от 09.11.2018 № 196) (далее - Порядок организации ДОД) аналогичным образом не предусматривает каких-либо ограничений.

Согласно Порядку организации ДОД организации, осуществляющие образовательную деятельность, организуют образовательный процесс в соответствии с индивидуальными учебными планами в объединениях по интересам, сформированных в группы обучающихся одного возраста или разных возрастных категорий (разновозрастные группы), являющиеся основным составом объединения (например, клубы, секции, кружки, лаборатории, студии, оркестры, творческие коллективы, ансамбли, театры, мастерские, школы) (далее - объединения), а также индивидуально. Количество обучающихся в объединении, их возрастные категории, а также продолжительность учебных занятий в объединении зависят от направленности дополнительных общеобразовательных программ и определяются локальным нормативным актом организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Таким образом, содержание дополнительных образовательных программ находится в компетенции организации, осуществляющей образовательную деятельность. Каких-либо ограничений по количеству обучающихся, срокам обучения, федеральным законодательством не предусмотрено.

Основные требования к системе ПФДО предусматривают, в частности, следующее обоснование признака, характеризующего соответствие критерию «обеспечение конкуренции в сфере дополнительного образования детей»: единственным требованием, предъявляемым к исполнителям образовательных услуг для включения в систему персонифицированного финансирования, является осуществление ими образовательной деятельности в соответствии с требованиями законодательства, в том числе наличие лицензии на осуществление образовательной деятельности по программам дополнительного образования.

Сам признак, характеризующий соответствие критерию «обеспечение конкуренции в сфере дополнительного образования детей», согласно Основным требованиям к системе ПФДО, предусматривает, в частности, следующее:

- включение поставщика образовательных услуг автоматически определяет его право на зачисление детей на обучение по сертификатам и получение соответствующего финансового обеспечения (в том числе, не предусматриваются дополнительные условия, такие как конкурсный отбор, распределение квот приема детей, прохождение проверки на право заключения договора и др.).

Таким образом, по смыслу Основных требований к системе ПФДО, не предусматривается возможности какого-либо ограничения образовательных программ, в том числе путем проведения дополнительных проверок на количество обучающихся, сроки проведения программы. Включаться в систему ПФДО должны все исполнители образовательных услуг, действующие в соответствии с требованиями законодательства. В свою очередь, включенные в систему ПФДО исполнители образовательных услуг должны автоматически иметь право на зачисление детей на обучение по сертификатам и получение соответствующего финансового обеспечения.

Хабаровским УФАС России в рамках исполнения поручения ФАС России от 02.02.2023 № ТР/7018/23, проведен анализ Методических рекомендаций «Правила персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в городском округе, муниципальном районе Хабаровского края», утвержденных распоряжением Министерства образования и науки Хабаровского края от 26.09.2019 №1321 (далее — Методические рекомендации), на предмет наличия положений, ограничивающих конкуренцию.

Согласно вышеуказанному распоряжению Методические рекомендации разработаны в целях внедрения в городских округах, муниципальных районах края системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей, входящей в состав системы персонифицированного образования.

Городские округа, муниципальные районы края руководствуются насто­ящими методическими рекомендациями при внедрении системы персонифи­цированного финансирования дополнительного образования детей.

Относительно содержания Методических рекомендаций установлено следующее.

Согласно разделу 6.1 Методических рекомендаций, поставщики образовательных услуг, включенные в реестр поставщиков образовательных услуг, имеют право на заключение договоров об образовании для оплаты образовательных услуг, по которым используются сертификаты дополнительного образования по реализуемым ими образовательным программам, в случае если указанные образовательные программы внесены в реестр сертифицированных образовательных программ, включенных в систему персонифицированного финансирования дополнительного образования детей (далее — реестр сертифицированных программ).

В соответствии с пунктом 6.2 Методических рекомендаций, решение о включении образовательных программ в реестр сертифицированных программ принимается оператором персонифицированного финансирования по результатам проведения оценки образовательных программ на предмет наличия условий, определенных пунктом 6.6 настоящих Методических рекомендаций (далее — добровольная сертификация).

Пунктом 6.6 Методических рекомендаций предусмотрено, что решение о включении образовательной программы в реестр сертифицированных программ принимается оператором персонифицированного финансирования при установлении одновременного выполнения для образовательной программы следующих условий:

1) представленная образовательная программа содержит все необходимые компоненты, предусмотренные федеральным законодательством;

2) продолжительность образовательной программы по учебному плану в часах составляет от 16 до 864 часов;

3) продолжительность части образовательной программы (года обучения, модуля) по учебному плану в часах составляет от 16 до 216 часов;

4) число детей, одновременно находящихся в группе от 7 до 30 человек;

5) ожидаемые результаты освоения образовательной программы (каждой части/модуля) образовательной программы) соответствуют обозначенным образовательной программой целями и задачами ее реализации;

6) содержание и условия реализации образовательной программы соответствуют возрастным и индивидуальным особенностям обучающихся по образовательной программе;

7) в рамках реализации образовательной программы предусматривается материально-техническое обеспечение, достаточное для соблюдения условий реализации образовательной программы и достижения заявленных результатов освоения образовательной программы;

8) реализация образовательной программы направлена на формирование и развитие творческих способностей детей и/или удовлетворение их индивидуальных потребностей в интеллектуальном, нравственном и физическом совершенствовании, формирование культуры здорового и безопасного образа жизни, укрепления здоровья за рамками основного образования;

9) реализация образовательной программы не нацелена на достижение предметных результатов освоения основной образовательной программы начального и (или) основного и (или) среднего общего образования, предусмотренных федеральными государственными образовательными стандартами основного общего образования;

10) нормативная стоимость образовательной программы за период ее реализации составляет не более 100 процентов от приходящегося на аналогичный период норматива обеспечения сертификата, включенного в реестр городского округа, муниципального района, на территории которого реализуется образовательная программа;

11) сведения, указанные в уведомлении, подаваемом в соответствии с пунктом 6.3 настоящего раздела, не противоречат приложенной к уведомлению образовательной программе.

Таким образом, в утвержденных Министерством Методических рекомендациях включение поставщика образовательных услуг в реестр автоматически не означает его право на зачисление детей на обучение по сертификатам и получение соответствующего финансового обеспечения. Вышеуказанными пунктами Методических рекомендаций предусматриваются дополнительные проверки поставщиков образовательных услуг, именуемые как «добровольная сертификация» образовательных программ для включенного в реестр поставщика образовательной программы. Следовательно, в данной части, Методические рекомендации противоречат, в том числе, Основным требованиям к системе ПФДО.

При таких обстоятельствах надлежит констатировать установление Методическими рекомендациями не предусмотренных законодательством, не соответствующих Основным требованиям к ПФДО требований к дополнительным образовательным программам, в частности к минимальному количеству детей, занимающихся в группе, для включения в реестр сертифицированных программ. Указанное ограничение не позволяет, в том числе, программам с малым число обучающихся (до 7 человек включительно) претендовать на участие в системе ПФДО. Следовательно, указанное противоречит одному из основных принципов ПФДО о свободе выбора ребенком и его семьей любой дополнительной общеобразовательной программы, реализуемой на территории субъекта Российской Федерации.

Также, пунктом 6.12 Методических рекомендаций установлено, что цена образовательной услуги устанавливается поставщиком образовательной услуги в размере не более чем 150 процентов от нормативной стоимости образовательной услуги.

Таким образом, Методическими рекомендациями фактически предъявляются требования к максимальному размеру цены образовательной услуги, устанавливаемой участником системы ПФДО. При этом, действующим законодательством не предусмотрено государственное регулирование цен на услуги дополнительного образования.

Согласно статье 8 Конституции Российской Федерации, в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам власти запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или хозяйствующим субъектам.

В связи с наличием в вышеуказанных действиях (бездействии) Министерства образования и науки Хабаровского края признаков нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в установлении не предусмотренных действующим законодательством требований к программам дополнительного образования детей, Хабаровское УФАС России на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции приходит к выводу о необходимости выдачи предупреждения о прекращении указанного нарушения путем внесения следующих изменений в Методические рекомендации:

- в течении 10 рабочих дней с даты получения указанного предупреждения исключить из состава Методических рекомендаций положения о «добровольной сертификации» (пункт 6.6); максимальной стоимости образовательной услуги, устанавливаемой поставщиком образовательной услуги (пункт 6.12).

О выполнении предупреждения сообщить в Управление Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

В соответствии с частями 7,8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением. В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.