Решение б/н РЕШЕНИЕ ПО ДЕЛУ № 086/01/11-371/2023 от 21 сентября 2023 г.
Текст документа
Сохранить как PDFРезолютивная часть решения объявлена 20.09.2023 г. Ханты-Мансийск
Решение изготовлено в полном объеме 21.09.2023
Комиссией Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председатель комиссии:
<……> — <……>;
Члены комиссии:
<……> — <……>,
<……> — <……>;
рассмотрев дело №086/01/11-371/2023 по признакам нарушения Муниципальным автономным дошкольным образовательным учреждением города Нягани «Детский сад № 9 «Белоснежка» (628181, ХМАО-Югра, г. Нягань, 2-й мкр., д.29 кор. 1) (далее — МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка», Учреждение) и Индивидуальным предпринимателем <……> пункта 3 части 4 статьи 11 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о конкуренции),
УСТАНОВИЛ:
В Управление Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу — Югре (далее — Управление) поступило заявление Общества с ограниченной ответственностью «<……>» (далее — Заявитель), рег. №12995-ИП/22 от 16.12.2022, а также заявление Заявителя, перенаправленное из Федеральной антимонопольной службы России, рег. №13551-ЭП/22 от 28.12.2022, которые содержат информацию о возможных признаках нарушения антимонопольного законодательства дошкольными образовательными учреждениями, расположенными на территории города Нягани, в том числе Муниципальным автономным дошкольным образовательным учреждением города Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка», которое выразилось в заключении дошкольными образовательными учреждениями договоров на оказание клининговых услуг (уборки помещений и территорий) с индивидуальным предпринимателем <……>, преимущественно без проведения конкурентных закупок, в том числе принятие МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» решений о закупке товаров, работ, услуг у единственного поставщика ИП <……> на клининговое обслуживание, без обоснования, срочной потребности, несмотря на то, что клининговое обслуживание относится к конкурентному рынку.
В ходе рассмотрения материалов, заявлений, а также сведений, поступивших по запросам Управления, установлено следующее.
Согласно пункту 5 части 2 статьи 1 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон № 223-ФЗ) настоящий федеральный закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг государственными унитарными предприятиями, муниципальными унитарными предприятиями при наличии правового акта, утвержденного в соответствии с частью 3 статьи 2 настоящего Федерального закона и размещенного до начала года в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с частью 1 статьи 4 настоящего Федерального закона (далее — правовой акт, Положение о закупке), при осуществлении закупок:
а) за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;
б) в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного предприятия, за исключением случаев исполнения предприятием контракта, заключенного в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
в) без привлечения средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
При закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом № 223- ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее - Положение о закупке).
Таким образом, под правовым актом, указанном в пункте 5 части 2 статьи 1 Закона № 223-ФЗ понимается положение о закупке, которое должно соответствовать Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Закону №223-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.
Согласно положениям статьи 2 Закона № 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее - положение о закупке).
Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок определения и обоснования начальной (максимальной) цены договора, цены договора, заключаемого с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), включая порядок определения формулы цены, устанавливающей правила расчета сумм, подлежащих уплате заказчиком поставщику (исполнителю, подрядчику) в ходе исполнения договора (далее - формула цены), определения и обоснования цены единицы товара, работы, услуги, определения максимального значения цены договора, порядок подготовки и осуществления закупок способами, указанными в частях 3.1 и 3.2 статьи 3 настоящего Федерального закона, порядок и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.
Согласно части 1 статьи 3 Закона № 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами:
1) информационная открытость закупки;
2) равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки;
3) целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;
4) отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.
В соответствии с частью 3 статьи 3 Закона № 223-ФЗ конкурентной закупкой является закупка, осуществляемая с соблюдением одновременно следующих условий:
1) информация о конкурентной закупке сообщается заказчиком одним из следующих способов:
а) путем размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении конкурентной закупки, доступного неограниченному кругу лиц, с приложением документации о конкурентной закупке;
б) посредством направления приглашений принять участие в закрытой конкурентной закупке в случаях, которые предусмотрены статьей 3.5 настоящего Федерального закона, с приложением документации о конкурентной закупке не менее чем двум лицам, которые способны осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом такой закупки;
2) обеспечивается конкуренция между участниками конкурентной закупки за право заключить договор с заказчиком на условиях, предлагаемых в заявках на участие в такой закупке, окончательных предложениях участников такой закупки;
3) описание предмета конкурентной закупки осуществляется с соблюдением требований части 6.1 настоящей статьи.
Согласно части 3.1 статьи 3 Закона № 223-ФЗ предусмотрено, что конкурентные закупки осуществляются следующими способами:
1) путем проведения торгов (конкурс (открытый конкурс, конкурс в электронной форме, закрытый конкурс), аукцион (открытый аукцион, аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок (запрос котировок в электронной форме, закрытый запрос котировок), запрос предложений (запрос предложений в электронной форме, закрытый запрос предложений);
2) иными способами, установленными положением о закупке и соответствующими требованиям части 3 настоящей статьи.
В соответствии с частью 3.2 статьи 3 Закона № 223-ФЗ предусмотрено, что неконкурентной закупкой является закупка, условия осуществления которой не соответствуют условиям, предусмотренным частью 3 настоящей статьи. Способы неконкурентной закупки, в том числе закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), устанавливаются положением о закупке. Согласно части 6.1 статьи 3 Закона №223-ФЗ при описании в документации о конкурентной закупке предмета закупки заказчик должен руководствоваться следующими правилами:
1) в описании предмета закупки указываются функциональные характеристики (потребительские свойства), технические и качественные характеристики, а также эксплуатационные характеристики (при необходимости) предмета закупки;
2) в описание предмета закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой необоснованное ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание указанных характеристик предмета закупки;
3) в случае использования в описании предмета закупки указания на товарный знак необходимо использовать слова «(или эквивалент)», за исключением случаев:
а) несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком;
б) закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование; в) закупок товаров, необходимых для исполнения государственного или муниципального контракта;
г) закупок с указанием конкретных товарных знаков, знаков обслуживания, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, места происхождения товара, изготовителя товара, если это предусмотрено условиями международных договоров Российской Федерации или условиями договоров юридических лиц, указанных в части 2 статьи 1 настоящего Федерального закона, в целях исполнения этими юридическими лицами обязательств по заключенным договорам с юридическими лицами, в том числе иностранными юридическими лицами.
В соответствии со статьей 3.6 Закона № 223-ФЗ порядок подготовки и осуществления закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) и исчерпывающий перечень случаев проведения такой закупки устанавливаются положением о закупке.
В рамках рассмотрения обращения установлено, что в период с 2021 по 2022 год между МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» (628181, ХМО-Югра, г. Нягань, 2 мкр, д. 29, блок 1 ИНН 8610010910) и Индивидуальным предпринимателем <……> были заключены следующие договоры на выполнение комплекса работ по уборке помещений, прилегающих территорий и техническое обслуживание здания Заказчика по адресу г. Нягань, 2 мкр,д. 29, блок 1:
|
№ договора |
Дата заключения договора |
Наименование поставщика, наименование закупки |
Способ закупки |
Период действия договора |
Сумма договора |
|
08/2021 |
11.01.2021 |
ИП <……> |
Единственный поставщик |
11.01.2021 31.03.2021 |
465 700.00 |
|
24/2021 |
01.04.2021 |
ИП <……> |
Единственный поставщик |
01.04.2021 30.06.2021 |
484 000.00 |
|
33/2021 |
01.07.2021 |
ИП <……> |
Единственный поставщик (договор до 100 тыс.руб.) |
01.07.2021 19.07.2021 |
95 333,30 |
|
41/2021 |
20.07.2021 |
ИП <……> |
Единственный поставщик |
20.07.2021 30.09.2021 |
388 666.70 |
|
49/2021 |
01.10.2021 |
ИП <……> |
Единственный поставщик |
01.10.2021 31.12.2021 |
484 000.00 |
|
17/22 |
01.04.2022 |
ИП <……> |
Единственный поставщик |
01.04.2022 30.06.2022 |
359 910,00 |
|
23/22 |
01.07.2022 |
ИП <……> |
Единственный поставщик |
01.07.2022 30.09.2022 |
387 900,00 |
|
26/22 |
01.10.2022 |
ИП <……> |
Единственный поставщик |
01.10.2022 31.12.2022 |
387 900,00 |
Согласно пояснениям МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка», основаниями заключения договоров с ИП <……> являлись п. 2.4.1 Положения о закупке товаров, работ, услуг для нужд МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежна» — метод сопоставимых рыночных цен (анализ рынка) по договорам свыше 100 000,00 рублей и п. 2.4.2 Положения о закупке товаров, работ, услуг для нужд МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» — заказчик вправе не обосновывать цену договора, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) по договорам до 100 000,00 рублей.
В период заключения договоров МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» руководствовался Положениями о закупке товаров, работ, услуг для нужд МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка», утвержденными решениями Наблюдательного совета МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» (Протокол № 4 от «19» декабря 2018г.), (Протокол № 8 от «25» июня 2021г.), (Протокол №7от «28» сентября 2022г.) (Протокол №6 от «29» сентября 2022).
Порядок осуществления неконкурентных закупок установлен МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» в подразделе 3.2 раздела 3 вышеуказанных Положений о закупке, согласно которому одними из случаев проведения закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) является: осуществление закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую пятьсот тысяч рублей; в интересах Заказчика по решению его руководителя (иных уполномоченных лиц) (в исключительных случаях), или в случае срочной потребности в товарах, работах, услугах (если проведение иного способа закупки невозможно) при условии, что обстоятельства, обусловившие срочную потребность в товарах, работах, услугах, невозможно было предусмотреть заранее, и они не являются результатом некорректного планирования закупок.
Согласно подразделов 2.4.1, 2.4.2 раздела 2.4 Положений о закупке, начальная (максимальная) цена договора (цена лота), либо формула цены и максимальное значение цены договора, либо цена единицы товара, работы, услуги и максимальное значение цены договора, являющихся предметом закупки, обосновываются Заказчиком посредством применения одного или нескольких из следующих методов:
1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);
2) тарифный метод;
3) проектно-сметный метод;
4) затратный метод;
5) иные методы.
Заказчик вправе не обосновывать цену договора, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
Таким образом, в действиях МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» и ИП <……>. наблюдается заключение посредством проведения закупки у единственного поставщика ряда связанных между собой договоров, фактически образующих единую сделку, искусственно раздробленную для формального соблюдения специальных ограничений в обход норм Закона № 223-ФЗ.
Согласно пункту 7 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Согласно пункту 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, под признаками ограничения конкуренции понимается сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Принимая во внимание тождественность предметов договоров, временной интервал, в течение которого они были заключены, взаимосвязь и единую цель договоров, следует вывод, что данные закупки искусственно были раздроблены на сумму до 500 000 рублей по каждому договору, в целях формального соблюдения требований, предусмотренных Положением о закупке, и возможности ухода от конкурентных процедур.
Действия МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» по заключению договоров с единственным поставщиком свидетельствуют об искусственном "дроблении" единой закупки на несколько договоров с ценой менее установленного законом ограничения.
Проведение публичных процедур способствует развитию конкуренции за обладание правом исполнения договора путем создания условий для выбора контрагента, предлагающего наилучшие условия, что обеспечивает равный доступ к исполнению договора всех заинтересованных лиц. Непроведение публичных процедур, когда это необходимо в силу закона, свидетельствует о предоставлении необоснованных преимуществ при осуществлении хозяйственной деятельности исполнителю и как следствие о достижении соглашения, направленного на ограничение конкуренции.
Искусственное "дробление" единой закупки на множество закупок до определенного положением о закупках ценового предела (в данном случае до 500 тысяч рублей каждая), было применено исключительно в целях их заключения с заранее определенным единственным поставщиком.
Закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика целесообразна в случае, если такие товары, работы, услуги обращаются на низкоконкурентных рынках, или проведение конкурсных, аукционных процедур нецелесообразно по объективным причинам.
Проведение МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» закупок на выполнение комплекса работ по уборке помещений, прилегающих территорий и техническое обслуживание здания Заказчика способом "у единственного поставщика" без проведения конкурентных процедур, что не обусловлено характером закупки (не доказана исключительность ее исполнения единственным поставщиком) и тогда как рынок оказания услуг по выполнению проектной документации является конкурентным товарным рынком, является нарушением принципов закупочной деятельности, установленных в части 1 статьи 3 Закона о закупках, а также может повлечь ограничение конкуренции по отношению к хозяйствующим субъектам, оказывающим аналогичные услуги.
Выбор неконкурентного способа закупки должен осуществляться исходя из целей правового регулирования в сфере закупочной деятельности и принципов, закрепленных в Законе о закупках (информационная открытость, равноправие, справедливость), в случае отсутствия конкурентного рынка, невозможности или нецелесообразности по объективным причинам применения конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
Законодательством установлен единый порядок проведения закупочных процедур в целях обеспечения единства экономического пространства, создания условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективного использования денежных средств, расширения возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности закупки, предотвращения коррупции и других злоупотреблений.
Лицо, вступающее в гражданско-правовые отношения, обязано обеспечить соблюдение требований публичного права, в том числе, воздержаться от участия в отношениях, имеющих своей целью ограничение конкуренции, либо имеющих целью обеспечение иному лицу возможности уклониться от исполнения обязанности по проведению торгов в порядке, предусмотренном Законом о закупках.
Заключенные сделки должны не только формально соответствовать законодательству, но и не вступать в противоречие с общим запретом недобросовестного осуществления прав субъекта гражданско-правовых отношений. Деятельность и поведение участника отношений, имеющих своим результатом удовлетворение потребностей не должна иметь заведомо противные основам правопорядка цели, а именно - уклонение от исполнения соответствующей обязанности по проведению конкурентных закупок.
Таким образом, непроведение торгов как это требует законодательство, безусловно, направлено на ограничение конкуренции, так как исключает конкурентную борьбу между участниками торгов за право заключения договора.
Согласно пункту 3 части 4 статьи 11 Закона № 135-ФЗ, запрещаются иные соглашения между хозяйствующими субъектами (за исключением "вертикальных" соглашений, которые признаются допустимыми в соответствии со статьей 12 настоящего Федерального закона), если установлено, что такие соглашения приводят или могут привести к ограничению конкуренции. К таким соглашениям могут быть отнесены, в частности, соглашения: о создании другим хозяйствующим субъектам препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка.
В пункте 9 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Закона № 223-ФЗ, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 16.05.2018, указано, что нельзя проводить закупки у единственного поставщика по своему усмотрению, в положении о закупке должны быть ограничения для применения этого способа (критерии и случаи, в которых он может осуществлять закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), обратное повлечет за собой необоснованное ограничение круга потенциальных участников, нарушит принципы осуществления закупочной деятельности (часть 1 статьи 3 Закона № 223-ФЗ) и положения части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
Для целей экономической эффективности закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика целесообразна в случае, если такие товары, работы, услуги обращаются на низкоконкурентных рынках, или проведение конкурсных, аукционных процедур нецелесообразно по объективным причинам (например, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, последствий непреодолимой силы).
Потребности заказчика являются определяющим фактором при установлении им требований к поставляемому товару, выполняемой работе, оказываемой услуге. В то же время при размещении заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) заказчик должен обосновать (доказать), что выдвигаемые требования к предмету закупки могут быть исполнены исключительно конкретным поставщиком и никаким иным.
В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их не проведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем (также подтверждается судебной практикой Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 11.05.2017 № 03АП-285/17).
Действия МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» и ИП <……> по заключению прямых договоров без проведения конкурентных процедур ограничивают число участников закупки.
Выбор способа закупки являются правом заказчика, однако, это не исключает обязанности заказчика осуществлять такой выбор с учетом принципов закупки, установленных Законом о закупках, а также нормами антимонопольного законодательства, направленными на создание равных условий участия лиц в закупках.
Из смысла и содержания норм Закона о закупках в отдельности и в их взаимосвязи следует, что заказчиком может быть осуществлена закупка товара, работы, услуги у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) на основании критериев и порядка избрания данного способа закупки, установленных Положением о закупке.
В то же время, заключение посредством проведения закупки у единственного поставщика ряда связанных между собой договоров, фактически образующих единую сделку, искусственно раздробленную для формального соблюдения специальных ограничений в обход норм Закона о закупках, противоречит его целям и открывает возможность для приобретения хозяйствующими субъектами незаконных имущественных выгод.
Названный подход к недопустимости "дробления" предмета договоров также нашел отражение в судебной практике.
Так, в решении от 02.10.2017 по делу № А33-10038/2017 Арбитражный суд Красноярского края указал, что не допускается совершение действий, направленных на обход императивных правил определения поставщика (подрядчика, исполнителя), установленных законодательством, поскольку иной подход фактически дезавуировал бы требования, установленные законом и приводил бы к извлечению недобросовестными поставщиками (подрядчиками, исполнителя) выгоды из своего незаконного поведения.
Проведение торгов способствует развитию конкуренции за обладание правом исполнения договора путем создания условий для выбора контрагента, предлагающего наилучшие условия, что обеспечивает равный доступ к исполнению заказа всех заинтересованных лиц. Кроме того, проведение торгов обеспечивает выбор наилучшего исполнителя заказа по цене, времени и качеству исполнения.
Непроведение торгов, когда это необходимо в силу закона, свидетельствует о предоставлении необоснованных преимуществ при осуществлении хозяйственной деятельности исполнителю и как следствие о достижении соглашения, направленного на ограничение конкуренции.
Под соглашением согласно пункту 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.
Сама возможность заключения соглашения между хозяйствующими субъектами, если такое соглашение приводит или может привести к ограничению конкуренции, рассматривается законодателем как общественно опасное деяние, имеющее квалифицирующее значение для констатации факта нарушения антимонопольного законодательства. Наличие или угроза наступления негативных последствий в результате заключения такого соглашения презюмируется и не требует отдельного доказывания.
Заключенные сделки должны не только формально соответствовать законодательству, но и не вступать в противоречие с общим запретом недобросовестного осуществления прав субъекта гражданско-правовых отношений. Деятельность и поведение участника отношений, имеющих своих результатом удовлетворение потребностей не должна иметь заведомо противные основам 2023-7168 11 правопорядка цели, а именно - уклонение от исполнения соответствующей обязанности по проведению закупок.
Таким образом, непроведение торгов как это требует законодательство, безусловно, направлено на ограничение конкуренции, т.к. исключает конкурентную борьбу между участниками торгов за право заключение договора.
Достигнутое между МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» и ИП <……> соглашение посредством осуществления действий, направленных впоследствии на заключение договоров на выполнение комплекса работ по уборке помещений, прилегающих территорий и техническое обслуживание здания с единственным поставщиком влекут нарушение публичных интересов, поскольку нарушают установленный законодателем порядок привлечения субъектов на товарный рынок, а также нарушают права и законные интересы участников рынка услуг на выполнение комплекса работ по уборке помещений, прилегающих территорий и техническое обслуживание здания, так как последние лишены возможности заключить договор на поставку требуемых товаров.
На основании изложенного, издан приказ Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу — Югре от 16.03.2023 № 46/23 о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» (628181, ХМО-Югра, г. Нягань, 2 мкр, д. 29, блок 1 ИНН 8610010910) и Индивидуального предпринимателя <……> пункта 3 части 4 статьи 11 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Определением (исх. №ВТ/1915/23 от 21.03.2023) о назначении дела №086/01/11- 371/2023 о нарушении антимонопольного законодательства рассмотрение дела назначено на 24.04.2024.
До даты рассмотрения МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» представило, в адрес Управления, письменные пояснения из которых следует, что в октябре 2019 года Комитетом образования и науки Администрации города Нягани было принято решение об исключении из штата Учреждения сотрудников хозяйственной части и заключения договоров с клининговыми компаниями. Приказом от 11 ноября 2019 № 159 «О проведении организационно-штатных мероприятий по сокращению штата работников» из штатного расписания Учреждения были исключены следующие должности: уборщик служебных помещений, дворник, слесарь-сантехник, рабочий по комплексному обслуживанию и ремонту зданий, электромонтер.
МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» поясняет, что Учреждением был проведен мониторинг клининговых компаний. В ходе проведенного мониторинга было выявлено, что в городе оказывали услуги 2 клининговые компании - ИП <……> А.В. и ИП <……>. У ИИ <……>. предложенная цена за оказание услуг была значительно выше, чем у ИП <……>. Таким образом началось сотрудничество с ИП <……>.
Так же из пояснений следует, что при заключении договоров с <……>. Учреждение дробило связанные между собой договоры для формального соблюдения требований, предусмотренных Положением о закупках Учреждения, поскольку это был первый опыт работы по клининговой услуге и техническом обслуживании зданий, т.к. до момента заключения договора на оказание клининговых услуг, данные виды работ выполнялись сотрудниками, числящимися в штате Учреждения. Следовательно, нужно было определить требования к услугам, по качеству выполняемых работ, объемам оказываемых услуг, графику работы, количеству работников, необходимых для оказания услуг, а также, для поддержания условий для пребывания воспитанников в Учреждении согласно нормам и правилам СанПиН, создания и организации необходимых условий для нормального функционирования Учреждения.
Кроме того МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» поясняет, что решения о заключении договоров с ИП <……>, как с единственным поставщиком, были приняты решением Наблюдательного совета и комиссией по закупкам Учреждения.
МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» считает, что заключение договоров между Учреждением и ИП <……> не повлекло за собой выгоды, так как расходы на клининговые услуги и техническое обслуживание зданий производятся согласно утвержденного плана ПФХД и осуществляется из средств местного бюджета по Соглашению на выполнение Муниципального задания.
Так же из пояснений следует, что в настоящий момент действует договор на оказание клининговых услуг, заключенный конкурентным способом. И в дальнейшем Учреждение будет проводить закупки конкурентным способом, не нарушая действующего законодательства.
Кроме того Учреждение представило копию Приказа от 11 ноября 2019 № 159 и иные документы.
От ИП <……> пояснений не поступило.
В назначенную дату рассмотрение состоялось.
В ходе рассмотрения дела установлена необходимость в получении дополнительных сведений и документов.
В соответствии с определением (исх. №ВТ/2822/23 от 24.04.2023) об отложении рассмотрения дела №086/01/11-371/2023, рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства назначено на 15.05.2023.
До даты рассмотрения ИП <……> пояснений и каких-либо документов не представил.
МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» направило ходатайство о рассмотрении дела без участия Учреждения, дополнительный пояснений и сведений не представило. В назначенную дату рассмотрение состоялось.
В ходе рассмотрения дела установлена необходимость в получении дополнительных сведений и документов. В соответствии с определением (исх. №ВТ/3242/23 от 15.05.2023) об отложении рассмотрения дела №086/01/11-371/2023, рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства назначено на 29.05.2023.
В соответствии с определением (исх. №ВТ/3988/23 от 15.06.2023) о продлении срока рассмотрения дела №086/01/11-371/2023, срок рассмотрения дела продлен до 21.12.2023.
До даты рассмотрения от Ответчиков поступили ходатайства о рассмотрения данного дела без их участия.
Кроме того, ИП <……> направил запрошенные Управлением документы, а именно штатное расписание и список сотрудников. В назначенную дату рассмотрение состоялось. В ходе рассмотрения дела установлена необходимость в получении дополнительных сведений и документов.
В соответствии с определением (исх. №ВТ/3616/23 от 30.05.2023) об отложении рассмотрения дела №086/01/11-371/2023, рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства назначено на 14.06.2023.
До даты рассмотрения от ИП <……> поступило ходатайство о рассмотрении дела без его участия и письменные пояснения из которых следует, что переписка в электронном виде между ИП <……> и МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» производилась только по запросу актов сверки взаиморасчетов, по вопросу клининговых услуг, заключению договоров и их исполнения не осуществлялась, договоры подписывались в здании Учреждения.
От МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка», в адрес Управления, направлены копии платежных поручений, коммерческих предложений и копии Положения о закупках., дополнительный пояснений и сведений не поступило. В назначенную дату рассмотрение состоялось.
В ходе рассмотрения дела установлена необходимость в получении дополнительных сведений и документов. В соответствии с определением (исх. №ВТ/3996/23 от 15.06.2023) об отложении рассмотрения дела №086/01/11-371/2023, рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства назначено на 18.07.2023.
До даты рассмотрения от Ответчиков поступили ходатайства о рассмотрения данного дела без их участия, а также запрошенные Управлением документы.
В назначенную дату рассмотрение состоялось. В ходе рассмотрения дела установлена необходимость в получении дополнительных сведений и документов.
В соответствии с определением (исх. №ВТ/5096/23от 20.07.2023) об отложении рассмотрения дела №086/01/11-371/2023, рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства назначено на 21.08.2023.
В назначенную дату рассмотрение состоялось.
Определением (исх. №02/5861/23от 21.08.2023) об отложении рассмотрения дела №086/01/11-371/2023, рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства назначено на 20.09.2023.
В соответствии с частью 1 статьи 48.1 Закона о защите конкуренции, перед окончанием рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства при установлении в действиях (бездействии) ответчика по делу нарушения антимонопольного законодательства комиссия принимает заключение об обстоятельствах дела.
Согласно части 3 статьи 48.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», установлено, что в случае принятия заключения об обстоятельствах дела дело о нарушении антимонопольного законодательства подлежит отложению.
В соответствии с частью 1.1 статьи 47 Федерального закона от 26.07.2006 № 135- ФЗ «О защите конкуренции» установлено, что комиссия обязана отложить рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае принятия заключения об обстоятельствах дела.
До даты рассмотрения от Ответчиков поступили ходатайства о рассмотрения данного дела без их участия.
В назначенную дату рассмотрение состоялось в отсутствии представителей Заявителя и Ответчиком, уведомленных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения настоящего дела.
Комиссия Ханты-Мансийского УФАС России, в ходе рассмотрения дела, проанализировала доказательства, полученные в ходе рассмотрения дела, а также договоры заключенные между Ответчиками и иные документы пришла к следующему выводу.
Искусственным дроблением закупки может быть признано заключение в течение непродолжительного времени договоров на поставку одноименных товаров, содержащих идентичные условия и направленных на достижение единой хозяйственной цели. В отношении таких договоров Верховный Суд РФ отметил, что они образуют единую сделку, искусственно раздробленную на несколько контрактов для формального соблюдения ограничений, установленных в законодательством о закупках.
В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 г. № 14686/10, от 11.03.2014 г. N 16034/13).
Проведение конкурентных процедур способствует развитию конкуренции за обладание правом исполнения договора путем создания условий для выбора контрагента, предлагающего наилучшие условия, что обеспечивает равный доступ к исполнению договора всех заинтересованных лиц. Непроведение конкурентных процедур может свидетельствовать о предоставлении необоснованных преимуществ при осуществлении хозяйственной деятельности исполнителю и как следствие о достижении соглашения, направленного на ограничение конкуренции.
Данные выводы сделаны по результатам анализа рынка, проведенного в соответствии с частью 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции и в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.
Анализ состояния конкуренции проводился в отношении товарного рынка, определенного неконкурентными процедурами по оказанию клининговых услуг (код ОКВЭД: 81.22 «Деятельность по чистке и уборке жилых зданий и нежилых помещений прочая»).
В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Закона о защите конкуренции под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
Согласно пункту 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции под товаром понимается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.
Таким образом, под товаром, в том смысле, какой в него вкладывает Закон о защите конкуренции, понимается оказание клининговых услуг.
Географические границы товарного рынка в соответствии со статьей 4 Закона о защите конкуренции определяют сферу обращения товара (территорию), в границах которой исходя из экономической, технической или иной возможности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
Продуктовыми границами рынка является - оказание клининговых услуг (код ОКВЭД: 81.22 «Деятельность по чистке и уборке жилых зданий и нежилых помещений прочая»), а географическими границами — г. Нягань.
Временной интервал определен периодом заключения и окончанием исполнения договоров на оказание клининговых услуг: 11.01.2021 по 31.12.2022.
Комиссия также считает необходимым указать на то, что по результатам анализа рынка услуг по оказанию клининговых услуг установлено 203 хозяйствующих субъекта, осуществлявших деятельность на данном рынке период заключения рассматриваемых договоров. Таким образом, рассматриваемый товарный рынок является конкурентным.
Согласно открытым данным, размещенным на сайте https://www.rusprofile.ru, основным видом деятельности – 81.22 «Деятельность по чистке и уборке жилых зданий и нежилых помещений прочая» в России зарегистрировано 14 216 организаций, в том числе 203 из них на территории ХМАО-Югры. Кроме того, предмет закупок не имеет территориально ограничения удаленности места оказания услуг. Таким образом, имеется неограниченное число лиц, имеющих возможность участвовать в конкурентных закупках на оказание клининговых услуг.
Комиссия Управления, давая оценку доказательствам и доводам, представленными лицами, участвующими в деле, приходит к следующим выводам.
Действительно, как следует из условий договоров, целью их заключения является выполнение комплекса услуг по уборке помещений объекта и прилегающей территории, технического обслуживания здания, выполнения работ по содержанию электротехнического и электротехнологического оборудования и сетей в работоспособном состоянии и его эксплуатацию.
В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 11 Закона о защите конкуренции 2023-7168 16 запрещаются иные соглашения между хозяйствующими субъектами (за исключением "вертикальных" соглашений, которые признаются допустимыми в соответствии со статьей 12 Закона о защите конкуренции), если установлено, что такие соглашения приводят или могут привести к ограничению конкуренции, в том числе соглашения о создании другим хозяйствующим субъектам препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка.
При этом соглашение может быть заключено как в письменной или устной форме, так и посредством совершения конклюдентных действий.
При определении правовых оснований для совершения сделки, как заказчик, так и поставщик обладают информацией о характере сделки и обязаны руководствоваться положениями Закона о закупках, с соблюдением иных требований действующего законодательства, в том числе касающихся обеспечения конкуренции.
В соответствии с абзацем 3 пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
В соответствии с пунктом 1 статьи 421 Гражданского кодекса РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора.
Вместе с тем, принцип свободы договора предполагает добросовестность действий его сторон, разумность и справедливость его условий. Свобода договора, предполагая, что стороны действуют по отношению друг к другу на началах равенства и автономии воли и определяют условия договора самостоятельно в своих интересах, при этом не означает, что при заключении договора стороны могут действовать и осуществлять свои права без учета прав других лиц, а также ограничений, установленных Гражданским кодексом РФ и другими законами.
В силу статьи 422 Гражданского кодекса РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом или иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.
Следовательно, обязанность проверять соответствие положений договора и правовых оснований для его заключения действующему законодательству возложена на обе стороны договора (соглашения).
В свою очередь, в соответствии со статьей 10 Гражданского кодекса РФ заключение договора в обход закона предполагает наличие вины обеих сторон соглашения, поскольку оно заключено в целях ограничения конкуренции.
Таким образом, заключение в рассматриваемом случае договоров, являющихся выражением воли сторон обо всех существенных условиях, в том числе противоречащих антимонопольному законодательству, свидетельствуют о наличии признаков антиконкурентного соглашения.
Кроме того, наличие соглашения может быть установлено исходя из того, что несколько хозяйствующих субъектов намеренно следовали общему плану поведения (преследовали единую противоправную цель), позволяющему извлечь выгоду из недопущения (ограничения, устранения) конкуренции на товарном рынке.
Ответчики, заключая вышеуказанные договоры, преследовали единую цель - исключить проведение публичных конкурентных процедур с целью ограничения конкуренции и создания преимущественных условий ИП <……>.
О наличии волеизъявления (умысла) участников соглашения на его достижение в рассматриваемом случае свидетельствует, в том числе, неоднократность вступления предприятия в договорные отношения с обществами в обход установленных правил определения поставщика.
В свою очередь ИП <……>, сознательно и добровольно заключив с МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» 8 договоров без проведения конкурентных процедур, получило доступ к поставке товара на максимально выгодных условиях без участия в какой-либо конкурентной борьбе.
Указанные договоры направлены на достижение единой хозяйственной цели, приобретателем по ним является одно и то же лицо, имеющее единый интерес, предметом - идентичные и однородные товары, каждый на сумму, не превышающую определенной Положением о закупках суммы, в связи с чем фактически перечисленные договоры образуют единые сделки, искусственно "раздробленные" и оформленные самостоятельными договорами, заключенными без проведения публичных процедур, что является существенным нарушением Федерального закона № 223-ФЗ, так как препятствует развитию добросовестной конкуренции и эффективному использованию бюджетных средств.
Комиссия Ханты-Мансийского УФАС России, проанализировав договоры, установлено, что поведение МАДОУ г. Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» и ИП <……> при заключении договоров, указывает на наличие заключенного между ними антиконкурентного соглашения, в устной форме, в целях создания другим хозяйствующим субъектам препятствий к доступу на товарный рынок, что приводят к ограничению конкуренции, то есть о нарушении участниками аукционов пункта 3 части 4 статьи 11 Закона о защите конкуренции.
Выводы Комиссии соответствуют действующему законодательству, установленным по делу № 086/01/11-371/2023 фактическим обстоятельствам и имеющимся в антимонопольном деле доказательствам.
В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции Комиссия при принятии решения по делу о нарушения антимонопольного законодательства разрешает вопрос о выдаче предписаний и об их содержании, а также о необходимости осуществления других действий, направленных на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства.
С учетом вышеизложенного, учитывая совокупность имеющихся доказательств, в том числе объяснения лиц, участвующих в деле, Комиссия Ханты-Мансийского УФАС России пришла к выводу об отсутствии необходимости в выдаче Ответчикам обязательного для исполнения предписания об устранении нарушения антимонопольного законодательства, в связи с истечением срока исполнения вышеуказанных контрактов в полном объеме.
На основании вышеизложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135- ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия Ханты-Мансийского УФАС России, 2023-7168 18
РЕШИЛА:
1. Основания для прекращения рассмотрения дела №086/01/11-371/2023, в соответствии со статьей 48 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», отсутствуют.
2. Признать в действиях Муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения города Нягани «Детский сад №9 «Белоснежка» (628181, ХМАО-Югра, г.Нягань, 2-й мкр., д. 29 кор. 1) и Индивидуального предпринимателя <……> нарушение пункта 3 части 4 статьи 11 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в заключении договоров на оказание кнининговых услуг без проведения закупочных процедур.
3. Обязательное для исполнения предписание не выдавать.
4. Материалы дела №086/01/11-371/2023 о нарушении антимонопольного законодательства передать уполномоченному должностному лицу Ханты-Мансийского УФАС России для принятия решения о возбуждении дел об административном правонарушении, предусмотренном статьей 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Председатель Комиссии <……>
Члены Комиссии: <……> <……>