Решение №3158/02 РЕШЕНИЕ № 039/01/15-741/2020 от 3 июня 2021 г.
Текст документа
Сохранить как PDFРЕШЕНИЕ № 039/01/15-741/2020
Резолютивная часть решения оглашена на заседании Комиссии «01» июня 2021 года
Решение изготовлено в полном объеме «03» июня 2021 года
Комиссия Калининградского УФАС России по рассмотрению дела № 039/01/15-741/2021 о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председатель комиссии:
А.В. Д – руководитель Калининградского УФАС России;
Члены комиссии:
Ю.А. З – заместитель начальника отдела контроля органов власти, закупок и рекламы Калининградского УФАС России;
А.Н. Х – ведущий специалист-эксперт отдела контроля органов власти, закупок и рекламы Калининградского УФАС России;
с участием на заседании Комиссии представителя ответчика – администрации муниципального образования «Советский городской округ»: Н.С. М (представителя по доверенности);
в отсутствие на заседании Комиссии представителей заявителей и заинтересованного лица,
рассмотрев дело № 039/01/15-741/2021 по признакам нарушения администрацией муниципального образования «Советский городской округ» (ИНН 3911001371, КПП 391101001, 238750, Россия, Калининградская область, г. Советск, ул. Театральная, 3) частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции),
УСТАНОВИЛА:
В Управление Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области поступило заявление Белова В.В., Трухина А.В., Буракова Д.В., Цыбулина В.В. (вх. № 3164 от 21.05.2020) о неправомерных действиях администрации муниципального образования «Советский городской округ» при заключении договора с МУП «Спецбюро» (ИНН 3911013063) на передачу в долгосрочную аренду территории кладбища.
В силу части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).
Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона о защите конкуренции (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).
17.07.2020 Калининградским УФАС России в адрес администрации муниципального образования «Советский городской округ» Калининградской области в связи с наличием в действиях администрации, выразившихся в принятии актов, предусматривающих возможность осуществления специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории Советского городского округа - МУП «Спецбюро г. Советска» деятельности, услуг, в том числе работ, функций, вне гарантированного перечня услуг по погребению, предусмотренного Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», а также в принятии актов, предусматривающих наделение указанной специализированной службы – МУП «Спецбюро г. Советска» функциями органа местного самоуправления - администрации муниципального образования «Советский городской округ» Калининградской области по организации ритуальных услуг, содержанию мест захоронения, ведению и определению порядка деятельности общественных кладбищ на территории Советского городского округа Калининградской области, в результате которых происходит совмещение функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта, признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частями 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» выдано предупреждение о необходимости в срок до 15 сентября 2020 года прекратить нарушения указанных действий путем проведения полной совокупности организационных мероприятий, обеспечивающих приведение в соответствие с нормами Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» актов администрации Советского городского округа, предусматривающих возможность осуществления специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории Советского городского округа - МУП «Спецбюро г. Советска» деятельности, услуг, в том числе работ, функций, вне гарантированного перечня услуг по погребению, предусмотренного Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», а также путем исключения из устава МУП «Спецбюро г. Советска» права осуществлять приносящую доходы деятельность в сфере оказания ритуальных услуг и расторжения договоров аренды земельных участков с кадастровыми номерами 39:16:01 02 34:0026, 39:16:01 02 34:0013, 39:16:00 00 00:0006 для эксплуатации кладбища № 212 от 12.12.2007, № 214 от 12.12.2007, № 213 от 12.12.2007, № 166 от 19.12.2014, заключенных с МУП «Спецбюро г. Советска».
В соответствии с частью 6 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.
14.09.2020 в адрес Калининградского УФАС России от администрации муниципального образования «Советский городской округ» Калининградской области поступило письмо (вх. № 6002 от 14.097.2020) о том, что предупреждение № 039/01/15-741/2020 от 17.07.2020 администрацией не выполнено и выполнение указанного предупреждения приведет к прекращению деятельности МУП «Спецбюро г. Советска».
Калининградским УФАС России установлено, что меры, направленные на исключение возможности осуществления специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории Советского городского округа - МУП «Спецбюро г. Советска» деятельности, услуг, в том числе работ, функций вне гарантированного перечня услуг по погребению, предусмотренного Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», на исключение из устава МУП «Спецбюро г. Советска» права осуществлять приносящую доходы деятельность в сфере оказания ритуальных услуг, а также на расторжение договоров аренды земельных участков с кадастровыми номерами 39:16:01 02 34:0026, 39:16:01 02 34:0013, 39:16:00 00 00:0006 для эксплуатации кладбища № 212 от 12.12.2007, № 214 от 12.12.2007, № 213 от 12.12.2007, № 166 от 19.12.2014, заключенных с МУП «Спецбюро г. Советска», администрацией муниципального образования «Советский городской округ» Калининградской области не приняты.
Таким образом, администрацией муниципального образования «Советский городской округ» Калининградской области предупреждение № 039/01/15-741/2020 от 17.07.2020 в установленный срок не выполнено.
Согласно части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.
На основании изложенного издан приказ Калининградского УФАС России от 24.09.2020 № 81 о возбуждении дела № 039/01/15-741/2020 по признакам нарушения администрацией муниципального образования «Советский городской округ» Калининградской области частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Определением Калининградского УФАС России от 24.09.2020 дело № 039/01/15-741/2020 о нарушении антимонопольного законодательства назначено к рассмотрению.
К участию в рассмотрении дела № 039/01/15-741/2020 привлечены в качестве:
– ответчика: администрация муниципального образования «Советский городской округ» (ИНН 3911001371, КПП 391101001, 238750, Россия, Калининградская область, г. Советск, ул. Театральная, 3);
– заявителей: Белов В.В., Трухин А.В., Бураков Д.В., Цыбулин В.В.
Определением Комиссии Калининградского УФАС России от 19.10.2021 к участию в рассмотрении дела № 039/01/15-741/2020 привлечено в качестве заинтересованного лица МУП «Спецбюро г. Советска» (238750, Калининградская область, г. Советск, Янтарный переулок, 1; ИНН 3911013063, КПП 391101001).
- Существо дела в изложении ответчика
Ответчик полагает, что в его действиях отсутствуют признаки нарушения антимонопольного законодательства. Согласно позиции Ответчика, изложенной в письме (вх. № 7311 от 30.10.2021), передав в аренду территории кладбища, администрация реализовала свое законное право на распоряжение земельными участками и требование земельного законодательства о платности землепользования; администрация возражает против расторжения договоров аренды территорий кладбища; комплекс по реорганизации МУП «Спецбюро г. Советска» предполагает значительные финансовые затраты, которые администрация не может себе позволить ввиду отсутствия таких расходов в бюджете городского округа.
- Обстоятельства дела, установленные Комиссией
В результате исследования имеющихся в материалах дела документов и информации Комиссией Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области по рассмотрению дела № 039/01/15-741/2020 о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) установлено следующее.
Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Согласно пункту 17 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального образования.
В соответствии с положениями статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»:
- общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления;
- порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.
Решением окружного Совета депутатов муниципального образования «Советский городской округ» Калининградской области № 557 от 13.03.2008 утверждено Положение «О порядке погребения и организации похоронного дела на территории муниципального образования «Советский городской округ», согласно пункту 1 которого указанное положение разработано на основании Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
Вместе с тем, на дату утверждения Решения окружного Совета депутатов муниципального образования «Советский городской округ» Калининградской области Положения «О порядке погребения и организации похоронного дела на территории муниципального образования «Советский городской округ» Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», указанный в пункте 1 данного Положения, утратил силу. С 26.07.2006 организационные и правовые основы защиты конкуренции определяет Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Приложением № 2 к Положению «О порядке погребения и организации похоронного дела на территории муниципального образования «Советский городской округ» являются Правила содержания кладбищ на территории муниципального образования «Советский городской округ».
Согласно постановлению администрации муниципального образования «Советский городской округ» № 906 от 14.08.2007 в целях обеспечения на территории муниципального образования «Советский городской округ» действенного механизма оказания ритуальных услуг создано муниципальное унитарное предприятие «Спецбюро г. Советска» (далее – МУП «Спецбюро г. Советска»).
Соответственно, МУП «Спецбюро г. Советска» определено специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования «Советский городской округ».
20.08.2007 Главой Советского городского округа утвержден Устав муниципального унитарного предприятия «Спецбюро г. Советска».
Вместе с тем, в Положении «О порядке погребения и организации похоронного дела на территории муниципального образования «Советский городской округ» отсутствует положение о том, что оказание услуг по погребению, предусмотренных гарантированным перечнем услуг по погребению, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела, созданной администрацией муниципального образования «Советский городской округ».
В пункте 1.4 Устава МУП «Спецбюро г. Советска» установлено, что предприятие является коммерческой организацией.
В соответствии с пунктом 2.1 Устава МУП «Спецбюро г. Советска» целями создания Предприятия являются удовлетворение общественных потребностей в обрядовых действиях по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям, и получение прибыли.
В пункте 2.2 Устава МУП «Спецбюро г. Советска» указано, что для достижения указанных целей Предприятие осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке следующие виды деятельности (предмет деятельности Предприятия):
- оформление необходимых документов;
- рытье могил;
- предоставление, доставка гроба и других ритуальных принадлежностей;
- предоставление катафалка, оркестра, услуг агента по организации похорон;
- перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);
- погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом), в том числе и в родственную могилу;
- изготовление гробов и временных (деревянных) памятников;
- изготовление памятников и комплектов из мраморной крошки;
- производство граверных работ на памятниках из натурального камня мраморной крошки;
- изготовление венков, лент и номерных знаков;
- содержание и благоустройство кладбища;
- оказание транспортных услуг Предприятиям и частным лицам;
- изготовление товаров народного потребления (столярных изделий, шлакоблоков и др.);
- оказание различного рода услуг (токарные, сварочные работы, предоставление цехов и территорий для ремонта и стоянки машин при согласии собственника);
- торгово-закупочная деятельность;
- внешнеэкономическая деятельность.
В пункте 2.4 Устава МУП «Спецбюро г. Советска» установлено, что услуги, указанные в абзацах 1-3, 5-6 пункта 2.2, предоставляются в соответствии со статьями 7 и 9 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».
Согласно части 1 статьи 9 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению:
1) оформление документов, необходимых для погребения;
2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения;
3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);
4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).
Таким образом, МУП «Спецбюро г. Советска» наделено администрацией муниципального образования «Советский городской округ» функциями по оказанию услуг в соответствии с гарантированным перечнем услуг по погребению, так и предоставляемых сверх указанного гарантированного перечня, то есть как на безвозмездной, так и на платной основе.
Исходя из положений пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, признается хозяйствующим субъектом.
В соответствии с пунктом 3 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии с положениями Устава МУП «Спецбюро г. Советска» вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, в том числе в сфере оказания ритуальных услуг.
Предоставление муниципальному унитарному предприятию в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации, полномочий по осуществлению деятельности, доходы от которой поступают в местный бюджет, не свидетельствует о невозможности отнесения предприятия к хозяйствующим субъектам в понимании пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции и не освобождает при этом его учредителя (орган местного самоуправления) от соблюдения запретов, предусмотренных статьей 15 Закона о защите конкуренции.
Пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.
Несмотря на то, что перечень вопросов местного значения определен главой 3 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», реализация указанных полномочий должна осуществляться с соблюдением запретов, установленных Законом о защите конкуренции.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено федеральными законами.
В соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.
Таким образом, муниципальное унитарное предприятие, хотя и является хозяйствующим субъектом в смысле нормы пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции, но может быть создано для осуществления отдельных функций органа власти, связанных с обеспечением его деятельности. Следовательно, муниципальное унитарное предприятие может быть наделено функциями органа власти, только если оно само не осуществляет деятельность в качестве хозяйствующего субъекта и не получает дохода на том товарном рынке, в отношении которого оно наделено какими-либо властными полномочиями.
В случае несоблюдения указанного условия создается реальная угроза, что муниципальное унитарное предприятие, наделенное функциями органа власти, получит преимущества в сравнении с другими хозяйствующими субъектами, действующими на том же товарном рынке.
Деятельность по оказанию ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению, осуществляется на конкурентном рынке. При этом, товаром на данном рынке выступают как услуги, оплачиваемые за счет средств родственников умерших, так и услуги, стоимость которых возмещается специализированной службе из средств соответствующего бюджета.
Статьей 6 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» установлено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из лиц, указанных в волеизъявлении умершего, от исполнения его волеизъявления, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществлять погребение, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.
По смыслу статьи 12 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» в случае отсутствия перечисленных в этой норме лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению.
Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц (в том числе организаций и индивидуальных предпринимателей), которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.
Из совокупного применения перечисленных норм следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления исключительно в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, умерших, личность которых не установлена (невостребованных и безродных), и оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размерах социального пособия на погребение с последующим возмещением специализированной службе расходов из бюджета по каждому факту захоронения.
Таким образом, услуги по погребению могут быть оказаны любым хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность на рынке предоставления ритуальных услуг, а органы местного самоуправления и специализированные службы не вправе препятствовать лицам, исполняющим волеизъявление умершего, либо иным лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, в выборе исполнителя для оказания ритуальных услуг, а также препятствовать хозяйствующим субъектам осуществлять деятельность в сфере предоставления ритуальных услуг. Статус специализированной службы не предоставляет хозяйствующему субъекту каких-либо преимуществ, равно как и отсутствие у хозяйствующего субъекта такого статуса не препятствует осуществлению деятельности по организации похорон и оказанию всего спектра связанных с ними услуг.
12.12.2007 и 19.12.2014 администрация муниципального образования «Советский городской округ» заключила с МУП «Спецбюро г. Советска» договоры аренды земельных участков из земель населенных пунктов с кадастровыми номерами 39:16:01 02 34:0026, 39:16:00 0 0 00:0006, 39:16:01 02 34:0013, 39:16:000000:709 для эксплуатации кладбища сроком на 49 лет (№№ 212 от 12.12.2007, 213 от 12.12.2007, 214 от 12.12.2007, 166 от 19.12.2014).
В соответствии с пунктами 1.1 указанных договоров аренды ограничения на земельные участки для эксплуатации кладбища отсутствуют.
По принадлежности места погребения могут быть государственными или муниципальными, общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления (часть 2 статьи 15, часть 1 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»).
В указанном Законе не содержится такого понятия, используемого в Земельном кодексе Российской Федерации, как «земли захоронений», вместе с тем, в статье 4 указанного закона определены «места погребения», которыми являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших.
В предмет регулирования Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением местами погребения, не входят.
При этом, зоны, занятые кладбищами, крематориями, включаются в состав зон специального назначения (пункт 13 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 июня 2011 года № 84 утверждены СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения». В соответствии с указанными СанПиН кладбища с погребением путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп) размещают на расстоянии от жилых, общественных зданий, спортивно-оздоровительных и санаторно-курортных зон в соответствии с санитарными правилами по санитарно-защитным зонам и санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов (пункт 2.5). На территориях санитарно-защитных зон кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения не разрешается строительство зданий и сооружений, не связанных с обслуживанием указанных объектов, за исключением культовых и обрядовых объектов (пункт 2.8).
Согласно постановлениям администрации муниципального образования «Советский городской округ» Калининградской области №№ 1501, 1502, 1503 от 11.12.2007 и № 1322 от 12.12.2014 правовым основанием заключения договоров №№ 212, 213, 214 от 12.12.2007 и № 166 от 19.12.2014 с МУП «Спецбюро г. Советска» являются статьи 11, 22, 34 Земельного кодекса Российской Федерации. Однако, зоны, занятые кладбищами, крематориями, являются зонами специального назначения и, следовательно, положения Земельного кодекса Российской Федерации не распространяются на территории кладбищ.
Таким образом, заключение указанных договоров аренды земельного участка с хозяйствующим субъектом (МУП «Спецбюро г. Советска») для эксплуатации кладбища противоречит действующему законодательству Российской Федерации, так как кладбища могут быть только государственными или муниципальными (часть 2 статьи 15 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»). Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» и законодательством Российской Федерации не предусмотрена. Земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду и хозяйственного ведения).
Следовательно, передав МУП «Спецбюро г. Советска» земельные участки с кадастровыми номерами 39:16:01 02 34:0026, 39:16:00 00 00:0006, 39:16:01 02 34:0013, 39:16:000000:709 для эксплуатации кладбища сроком на 49 лет, орган местного самоуправления – администрация муниципального образования «Советский городской округ» передала часть своих полномочий хозяйствующему субъекту, что противоречит части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, содержащей запрет на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов.
Определением об отложении рассмотрении дела № 039/01/15-741/2020 от 19.10.2020 Комиссия запросила у МУП «Спецбюро г. Советска», в том числе:
- сведения о выручке от оказания ритуальных услуг, указанных в статье 9 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», за период с 01.01.2017 по 24.09.2020;
- сведения о выручке от оказания ритуальных услуг вне гарантированного перечня, установленного в статье 9 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», за период с 01.01.2017 по 24.09.2020.
Письмом (вх. № 7312 от 30.10.2020) МУП «Спецбюро г. Советска» представлены следующие сведения:
- о выручке от оказания ритуальных услуг, указанных в статье 9 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» за период с 01.01.2017 по 24.09.2020:
с 01.01.2017 по 31.12.2017 – 221855 рублей;
с 01.01.2018 по 31.12.2018 – 288741 рублей;
с 01.01.2019 по 31.12.2019 – 202892 рублей;
с 01.01.2020 по 30.09.2020 – 188904 рублей;
- о выручке от оказания ритуальных услуг, вне гарантированного перечня, установленного в статье 9 Федерального закона от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» за период с 01.01.2017 по 24.09.2020:
с 01.01.2017 по 31.12.2017 – 7535261 рублей;
с 01.01.2018 по 31.12.2018 – 6513525 рублей;
с 01.01.2019 по 31.12.2019 – 6975078 рублей;
с 01.01.2020 по 30.09.2020 – 6073269 рублей.
Постановлением администрации муниципального образования «Советский городской округ» от 14.02.2010 № 133 «О внесении изменений в постановление администрации Советского городского округа от 25.05.2009г. № 499 «О стоимости платных услуг населению, оказываемых МУП «Спецбюро г. Советска» утверждена стоимость платных услуг населению, оказываемых МУП «Спецбюро г. Советска», согласно которой специализированная служба осуществляет, в том числе такие платные услуги, как погребение, перевозка тела умершего на кладбище, предоставление гроба, благоустройство территории на участке захоронения дорожками из тротуарной плитки (2,5м х 2 м), благоустройство территории на участке захоронения дорожками из песчано-гравийной смеси (2,5м х 2 м), вывоз покойного в морг, вынос покойного (один этаж), уход над могильными сооружениями, уход за гранитным памятником.
Утвержденная администрацией муниципального образования «Советский городской округ» стоимость платных услуг населению, оказываемых МУП «Спецбюро г. Советска», а также сведения МУП о выручке от оказания ритуальных услуг, вне гарантированного перечня, установленного в статье 9 Федерального закона от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» за период с 01.01.2017 по 24.09.2020, подтверждают факт того, что, являясь специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории Советского городского округа, МУП «Спецбюро г. Советска», оказывает гарантированный перечень услуг по погребению на основании постановления администрации муниципального образования «Советский городской округ» № 906 от 14.08.2007, а также выступает как хозяйствующий субъект, осуществляющий деятельность на рынке похоронных услуг и оказывает населению на платной основе услуги по погребению.
Таким образом, МУП «Спецбюро г. Советска» осуществляет деятельность в качестве хозяйствующего субъекта на рынке по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг вне гарантированного перечня, установленного в статье 9 Федерального закона от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», и получает доход на этом товарном рынке, в отношении которого оно наделено функциями органа власти.
Такие виды работ, как погребение, перевозка тела умершего на кладбище, предоставление гроба, благоустройство территории на участке захоронения, уход над могильными сооружениями, уход за гранитным памятником и другие виды работ, оказываемые МУП «Спецбюро г. Советска», и стоимость которых утверждена Постановлением администрации муниципального образования «Советский городской округ» от 14.02.2010 № 133, относятся к конкурентным видам услуг и могут осуществляться хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на данном товарном рынке. Возложение обязанности выполнять данные работы на какую-либо отдельную организацию приводит (может привести) к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг.
На основании части 5.1 статьи 45 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.
В соответствии с пунктом 10.7 Порядка по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, анализ состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы:
а) определение временного интервала исследования товарного рынка;
б) определение продуктовых границ товарного рынка;
в) определение географических границ товарного рынка;
г) оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия).
В силу пункта 11.3 Порядка в случае если в соответствии с пунктами 1.3, 10.3-10.10 настоящего Порядка отдельные этапы анализа состояния конкуренции не проводились, по итогам анализа составляется краткое описание полученных результатов (краткий отчет (обзор).
На основании вышеизложенного антимонопольным органом был проведен анализ состояния конкуренции, по итогам которого составлен следующий краткий обзор полученных результатов.
1. Определение временного интервала исследования товарного рынка:
Согласно статье 41.1 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.
Учитывая, что рассматриваемые в рамках дела № 039/01/15-741/2020 действия администрации муниципального образования «Советский городской округ» Калининградской области, выразившиеся в утверждении Устава МУП «Спецбюро г. Советска» - специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования «Советский городской округ» от 20 августа 2007 года, а также в заключении МУП «Спецбюро г. Советска» договоров аренды земельных участков с кадастровыми номерами 39:16:01 02 34:0026, 39:16:01 02 34:0013, 39:16:00 00 00:0006 для эксплуатации кладбища № 212 от 12.12.2007, № 214 от 12.12.2007, № 213 от 12.12.2007, № 166 от 19.12.2014, являются действующими на дату составления данного отчета, с учетом положений статьи 41.1 Закона о защите конкуренции временной интервал исследования товарного рынка определен как период с 24.09.2020 (дата приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области «О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства») по 22.04.2021 (дата составления отчета результатов анализа состояния конкуренции).
2. Определение продуктовых границ товарного рынка:
В рамках рассмотрения дела установлено, что заявители по делу № 039/01/15-741/2020 и МУП «Спецбюро г. Советска» являются хозяйствующими субъектами-конкурентами, оказывающими услуги по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг.
Продуктовые границы анализируемого товарного рынка определены как рынок ритуальных услуг (услуг по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг) в связи с нижеследующем.
C 01.01.2013 вступил в действие Государственный Стандарт качества на ритуальные услуги – ГОСТ Р 54611—2011, устанавливающий общие требования к услугам по организации и проведению похорон, включая создание, учет и инвентаризацию мест захоронения, в Российской Федерации и на территориях, экстерриториальных образованиях и объектах вне территории Российской Федерации, находящихся в ее юрисдикции, а также к похоронным этике и этикету.
Согласно пункту 3.3 ГОСТ Р 54611—2011 ритуальные услуги – результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельности исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений. Под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги.
Ритуальные услуги (скорбные предпохоронные услуги), оказываемые потребителю до выдачи тела умершего (погибшего) для проведения похорон (пункт 3.4 ГОСТ Р 54611—2011).
Скорбные услуги: Ритуальные услуги (предпохоронные и похоронные услуги), оказываемые потребителю от момента смерти лица, погребение которого он обязался организовать, до захоронения. (пункт 3.6 ГОСТ Р 54611—2011).
Траурные услуги: Ритуальные услуги, оказываемые потребителю после захоронения останков или праха и до истечения срока траура. (пункт 3.7 ГОСТ Р 54611—2011).
В пункте 4.2.6 ГОСТ Р 54611—2011 определено, что по источникам оплаты услуги по организации и проведению похорон подразделяют:
- на оплачиваемые из государственного источника;
- оплачиваемые из муниципального источника;
- оплачиваемые из частного источника;
- оплачиваемые из нескольких источников.
По формам обслуживания ритуальные услуги подразделяют следующим образом:
- выполняемые потребителем самостоятельно (самообслуживание);
- выполняемые исполнителем по поручению потребителя (пункт 4.3.4 ГОСТ Р 54611—2011).
Согласно пункту 4.3.5 ГОСТ Р 54611—2011 по виду услуги по организации похорон подразделяют следующим образом:
Основные услуги, в том числе:
1. Услуги диспетчера ритуального обслуживания включают в себя:
- консультирование потребителя по вопросам заключения договора;
- прием заявки и направление агента к месту, указанному потребителем для оформления договора;
- согласование времени и места захоронения останков умершего или праха;
- информационно-справочные услуги, включая предоставление информации о порядке работы объектов похоронного назначения и инфраструктуры, поиска и предоставления информации из архива о местах захоронения и т.д.
2. Агентские услуги включают в себя:
- выезд на дом или в иное место, указанное потребителем для принятия заказа;
- прием заказа и оформление договора на:
а) получение всех документов, необходимых для погребения (в морге, отделе ЗАГС, на кладбище, в крематории) до начала и (или) во время похорон;
б) подачу объявлений, некролога, составление текстов скорбной речи, оповещение родственников и близких умершего;
в) осуществление комплекса мероприятий по подготовке тела к погребению;
г) приобретение и прокат похоронных принадлежностей и обрядовой атрибутики;
д) катафальные и транспортные перевозки;
е) проведение захоронения или кремации;
ж) обрядовые услуги, в том числе церемониймейстера ритуального обслуживания;
и) прокат ритуального зала и оформление ритуального зала для проведения обряда прощания, в том числе установку подставок для венков, подсвечников, ширм, постамента для гроба с телом, размещение различной символики (флагов, гербов и т.д.), стульев и скамеек для участников похорон;
к) организацию поминок;
л) уход за местом захоронения;
м) выполнение прочих услуг, связанных с погребением;
- оказание консультативной помощи потребителю, в том числе по телефону:
а) по порядку организации похорон, предоставлению гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе, предоставлению льгот, выплате социального пособия на погребение, по организации церемонии проводов умершего или погибшего с учетом национальных традиций и религиозных обрядов;
б) в определении вида погребения (предание земле или огню);
в) по правилам работы кладбищ и крематориев;
г) в выборе места захоронения;
д) по вопросам, связанным с погребением на кладбище: размеры могилы, драпировка и оформление могилы, контроль подготовки места захоронения;
е) согласование даты и времени захоронения, кремации;
ж) в определении комплекса мероприятий, обеспечивающих сохранение тела на срок, указываемый потребителем;
и) по вопросам организации косметических и реставрационных работ с телом;
к) по выбору и (или) прокату похоронных принадлежностей и обрядовой атрибутики, одежды, мебели и т.д.;
л) по прокату ритуального зала для проведения гражданской панихиды;
м) по выбору места и оформлению помещения для проведения поминок;
н) в выборе автокатафалка, пассажирского транспорта, ритуального лифта;
п) по оформлению договора на организацию и проведение похорон при жизни субъекта волеизъявления;
р) по иным видам услуг.
Пример - Предложение юридической или психотерапевтической помощи;
- помощь в организации религиозных обрядов.
Пример - Организация очного или заочного отпевания в храмах и иных местах прощания (морг, кладбище, крематорий);
- получение и передача потребителю документов, необходимых для погребения;
- выполнение поручений потребителя, связанных с организацией и проведением похорон.
3. Транспортирование останков и праха умерших или погибших
Услуги по транспортированию останков и прахов умерших или погибших включают в себя:
- транспортирование умерших (погибших) в места установления причин смерти (вскрытия) и/или хранения (предпохоронного содержания);
- транспортирование останков и прахов умерших (погибших) в другие города, государства;
- репатриация умерших (погибших).
4. Предпохоронное содержание останков умерших или погибших
Услуги по предпохоронному содержанию останков умерших или погибших включают в себя:
- прием в останкохранилища на предпохоронное хранение тел умерших (погибших), причина смерти которых установлена, при предъявлении медицинского свидетельства о смерти;
- хранение тел умерших (погибших) в специальных условиях, обеспечивающих их сохранение;
- подготовку тел умерших (погибших) к похоронам:
а) санитарную обработку тел умерших (омовение);
б) бальзамирование (консервация) тел умерших на срок, указываемый потребителем в морге; выезд бальзамировщика на дом;
в) парикмахерские (косметические и постижерные) работы, в том числе стрижка, бритье, макияж, маникюр и т.д.;
г) реставрацию внешнего облика покойного, в том числе по предоставленной фотографии;
д) одевание и укладывание в гроб;
е) выдачу тел умерших (погибших) для похорон.
5. Реализация похоронных принадлежностей и обрядовой атрибутики
Услуги по реализации похоронных принадлежностей и обрядовой атрибутики включают в себя:
- демонстрацию товаров и консультации продавца в бюро похоронного обслуживания, салонах-магазинах, похоронных домах;
- продажу и оформление документов;
- заказ и доставку;
- изготовление и предоставление похоронных принадлежностей и обрядовой атрибутики по индивидуальным заказам.
6. Подготовка и регистрация места захоронения
Услуги (работы) по подготовке и регистрации места захоронения включают в себя:
- копку могилы на свободном или родственном участке, сооружение склепа, усыпальницы, мавзолея;
- подготовку колумбарной ниши в открытом или закрытом колумбарии;
- работы по благоустройству;
- драпировку могилы тканью на каркасе из реек;
- укладывание дна могилы лапником (или иным материалом);
- установку лифта (сингуматора) для опускания гроба;
- регистрацию: прием и внесение информации о месте захоронения в архив (базу данных);
- услуги смотрителя кладбища (колумбария):
а) консультирование заказчика по вопросам определения места захоронения с выходом на участок (в колумбарий), установки намогильных сооружений и оград;
б) определение комплекса работ по захоронению, в том числе родственному, родовому (семейному), а также по перезахоронению (эксгумации).
7. Услуги церемониймейстера включают в себя:
- консультирование участников погребения по обрядовым вопросам;
- организацию интерьеров помещений для обряда прощания, помощь в их декорировании и расстановке мебели;
- подбор фонограмм для репертуара оркестра или ансамбля;
- подготовку скорбного митинга, выступлений на нем;
- режиссуру обрядовой церемонии.
Дополнительные услуги, в том числе:
- юридические консультации по правовым вопросам;
- заключение договоров на комплексное похоронное обслуживание при жизни субъекта волеизъявления;
- обеспечение страхования намогильных сооружений;
- прокат похоронных принадлежностей, в том числе одежды, орденских подушечек, мебели и декораций, обрядовой атрибутики (в том числе с доставкой на дом);
- изготовление и опайка цинковых гробов;
- эксгумация тел для последующих перезахоронений;
- приготовление питания, сервировка столов для проведения поминок;
- изготовление мемориальных информационных продуктов (видеоролики, презентации, фильмы, слайд-шоу) для демонстрации на похоронах.
В соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2), утвержденным Приказом Росстандарта от 31.01.2014 № 14-ст) (в ред. от 23.09.2020), деятельности по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг присвоен код 93.03, который включает:
- захоронение и кремацию тел людей и трупов животных и связанную с этим деятельность: подготовку умерших к захоронению или кремации и бальзамирование, услуги гробовщиков;
- предоставление услуг по похоронам или услуг кремации;
- аренду оборудованного места в ритуальном зале;
- сдачу в аренду или продажу мест для захоронения;
- обслуживание могил и мавзолеев;
- изготовление надгробных сооружений из различных материалов и ритуальных принадлежностей
Эта группировка также включает:
- сооружение склепов и мемориальных комплексов;
- изготовление траурных венков, искусственных цветов, гирлянд и т.п.;
- высечку барельефов, выполнение графических портретов на памятниках, скульптурные работы и т.п., выполнение надписей
Эта группировка не включает:
- озеленение кладбищ;
- предоставление религиозных ритуальных услуг.
Вместе с тем, рынок ритуальных услуг включает в себя следующие специфические виды деятельности:
- оформление Свидетельства о смерти (свидетельство выдается органами ЗАГС);
- перевозка и временное содержание тела в морге (осуществляется медицинскими учреждениями);
- отвод участка для захоронения (является функцией органов местного самоуправления) (3);
- приобретение и доставка предметов, необходимых для совершения ритуала: гроба, ритуального белья и одежды;
- подготовка тела к прощанию и захоронению (бальзамирование, облачение, положение во гроб);
- приобретение иных предметов похоронного ритуала (венки, ленты и т.п.);
- предоставление помещения для траурной церемонии;
- проведение церемонии;
- музыкальное сопровождение;
- транспортировка гроба с телом к месту захоронения (включая ручную переноску) (10);
- рытье могилы (11);
- опускание гроба, засыпка могилы (12);
- изготовление и установка временного памятного знака на могиле;
- изготовление памятника;
- установка памятника;
- изготовление элементов оформления и ограждения могилы;
- установка элементов оформления и ограждения могилы.
При кремации вышеназванный перечень меняется следующим образом:
- операция (3) может быть заменена на предоставление места в колумбарии, либо не осуществляться при подхоронении урны в родственную могилу;
- операция (10) не осуществляется;
- операции (11), (12) либо заменяются на помещение урны в колумбарий, либо на подхоронение в существующую могилу, производимое без существенного повреждения последней;
- в случае захоронения в колумбарии изготовление и установка памятника заменяется установкой памятной доски.
Каждое из этих перечисленных действий может быть предметом отдельного договора (купли-продажи, производства работ, оказания услуг) либо они могут быть полностью или частично сгруппированы и заказаны комплексно. В этом случае могут быть востребованы услуги агента – лица, организующего похороны, координирующего последовательность и согласованность производства необходимых действий. При этом прием заказов на организацию всего комплекса услуг, связанных с погребением (прием заказов и заключение договора на организацию похорон) является специализированным видом деятельности (услуги похоронных бюро).
Кроме того, могут приобретаться такие услуги, как уход за местами захоронений и работы по благоустройству кладбищ (в последнем случае заказчик – лицо, в чьем ведении находится кладбище).
Изучая рассматриваемый рынок специфических видов деятельности, было установлено, что минимально необходимый для захоронения в землю перечень включает:
- оформление документов, необходимых для погребения;
- приобретение и доставка предметов, необходимых для совершения ритуала: гроба, ритуального белья и одежды;
- подготовка тела к прощанию и захоронению (бальзамирование, облачение, положение во гроб);
- транспортировка гроба с телом к месту захоронения (включая ручную переноску), в том числе транспортировка гроба по территории кладбища (проезд катафального транспорта);
- рытье могилы;
- опускание гроба, засыпка могилы;
- изготовление и установка временного памятного знака на могиле.
Анализ фактической ситуации показывает, что перечисленные услуги (минимально необходимый для захоронения в землю перечень) предоставляются комплексно.
Сложившаяся практика связана с тем, что для погребения умершего оформляется заказ на оказание комплекса услуг и, следовательно, количество хозяйствующих субъектов, которые оказывают отдельные услуги незначительно. Таким образом, с учетом того, что заказ оформляется на оказание комплекса услуг, то товаром является исполнение комплекса услуг.
Статья 3 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» определяет погребение как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).
В качестве взаимозаменяемых товаров к минимально необходимым услугам по погребению в землю нужно рассматривать услуги по погребению способом кремации.
При этом минимально необходимый для погребения способом кремации перечень будет выглядеть следующим образом:
- оформление документов, необходимых для погребения;
- приобретение и доставка предметов, необходимых для совершения ритуала: гроба, ритуального белья и одежды;
- подготовка тела к прощанию и кремированию (бальзамирование, облачение, положение во гроб);
- кремация;
- помещение урны с прахом в колумбарий, либо подхоронение в существующую могилу, производимое без существенного повреждения последней;
- изготовление и установка временного памятного знака на могиле.
Услуги по погребению способом захоронения в землю и способом кремации несут одну и ту же функцию.
В ходе данного исследования установлено, что на территории Калининградской области и, соответственно, на территории муниципального образования «Советский городской округ» Калининградской области, погребение способом кремирования не осуществляется.
3. Определение географических границ товарного рынка:
Спрос на услуги по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг является неперемещаемым – данные услуги в подавляющем большинстве случаев приобретаются там, где человек проживал до наступления смерти, где проживают его близкие. Рынки являются локальными прежде всего потому, что выбор места захоронения привязывается к поселению, с которым человек был связан при жизни. В редких и очень конкретных случаях сравнительная стоимость услуг может оказать влияние на перемещение спроса за пределы локальной территории, только если жизнь человека была тесно связана с различными местами, и если сам человек при жизни высказывал соответствующие пожелания. Таким образом, географическими границами рынков по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг являются границы муниципальных образований.
В связи с тем, что в рассматриваемом деле границы территории, на которой свои полномочия осуществляет администрация муниципальном образовании «Советский городской округ» Калининградской области и, соответственно, осуществляет деятельность специализированная служба по вопросам похоронного дела – территория муниципального образовании «Советский городской округ» Калининградской области, а также, что хозяйствующие субъекты, являющиеся подателями заявления в антимонопольный орган, оказывают ритуальные услуги на территории муниципального образования «Советский городской округ» Калининградской области, географические границы товарного рынка определены как географические границы муниципального образования «Советский городской округ» Калининградской области.
4. Оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия):
Вследствие наделения МУП «Спецбюро г. Советска» функциями органа власти по оказанию услуг в соответствии с гарантированным перечнем услуг по погребению, так и предоставляемых сверх указанного гарантированного перечня, а также заключения договоров аренды земельных участков из земель населенных пунктов с кадастровыми номерами 39:16:01 02 34:0026, 39:16:00 00 00:0006, 39:16:01 02 34:0013, 39:16:000000:709 для эксплуатации кладбища сроком на 49 лет (№№ 212 от 12.12.2007, 213 от 12.12.2007, 214 от 12.12.2007, 166 от 19.12.2014), а также осуществления МУП «Спецбюро г. Советска» контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах, установления режима работы кладбища, в том числе согласования проведения работ хозяйствующими субъектами на территории кладбища, возможно изменение состояния конкуренции на товарном рынке ритуальных услуг, поскольку указанные действия создают преимущественные условия для деятельности МУП «Спецбюро г. Советска» как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же товарном рынке, деятельность которых, в свою очередь, поставлена в зависимость от решений, принимаемых должностными лицами специализированной службы по вопросам похоронного дела - своего конкурента.
Администрация муниципального образования «Советский городской округ», передав в аренду МУП «Спецбюро г. Советска» (специализированной службе по вопросам похоронного дела) территории общественных кладбищ, тем самым наделила МУП «Спецбюро г. Советска» административно-властными полномочиями, что фактически не позволяет другим хозяйствующим субъектам свободно заниматься предпринимательской деятельностью на рынке услуг по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг. Предприятие, наделенное административно-властными полномочиями, регулирует процесс оказания похоронных услуг по своему усмотрению, находясь при этом вне конкуренции.
Определением об отложении рассмотрении дела № 039/01/15-741/2020 от 01.04.2021 Комиссия запросила у МУП «Спецбюро г. Советска» информацию о выручке за работы, выполненные МУП за период с 2018 года по апрель месяц 2021 года.
Письмом (вх. № 2896 от 23.04.2021) МУП «Спецбюро г. Советска» представлены, в том числе сведения, подтверждающие оказание платных услуг населению на рынке услуг по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг за период с 2018 года по апрель месяц 2021 года.
Письмом (вх. № 2920 от 26.04.2021) администрацией муниципального образования «Советский городской округ» представлена информация о том, что с 19.04.2021 перечнем платных услуг населению, оказываемых МУП «Спецбюро г. Советска», утвержденным постановлением администрации от 19.04.2021 № 395, не предусмотрено оказание платных услуг на рынке по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг; и пояснения, что территории кладбища находятся в аренде у специализированной службы по вопросам похоронного дела (МУП «Спецбюро г. Советска») для достижения задач по благоустройству территорий кладбища; а также представлена копия актуализированной версии Устава МУП «Спецбюро г. Советска».
Согласно изменениям в Устав МУП «Спецбюро г. Советска», утвержденным Постановлением администрации муниципального образования «Советский городской округ» от 29.10.2020 № 937, целями создания МУП «Спецбюро г. Советска» являются удовлетворение общественных потребностей в обрядовых действиях по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям, содержание и благоустройства территорий кладбищ, получение прибыли (пункт 2.1 Устава).
Пунктом 2.2. Устава МУП «Спецбюро г. Советска» установлено, что для достижения указанных целей Предприятие осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке следующие виды деятельности (предмет деятельности Предприятия):
- оформление документов, необходимых для погребения;
- перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);
- облачение тела;
-деятельность по благоустройству ландшафта;
-содержание и благоустройство кладбища;
-строительство дорог, тротуаров и пешеходных дорожек;
-оказание транспортных услуг Предприятиям и частным лицам;
-изготовление товаров народного потребления (столярных изделий, шлакоблоков и др.);
- розничная и оптовая неспециализированная торговля;
-оказание различного рода услуг (токарные, сварочные работы, предоставление цехов и территорий для ремонта и стоянки машин при согласии собственника);
-торгово-закупочная деятельность;
-внешнеэкономическая деятельность.
Предприятие может осуществлять и иные виды деятельности, не запрещенные действующим законодательством».
Таким образом, утвердив Постановление от 29.10.2020 № 937 «Об утверждении изменений в Устав муниципального унитарного предприятия «Спецбюро г. Советска» и Постановление от 19.04.2021 № 395 «О внесении изменений в постановление администрации Советского городского округа от 25.05.2009 № 499 «О стоимости платных услуг населению, оказываемых МУП «Спецбюро г. Советска», администрация муниципального образования «Советский городской округ» уполномочила специализированную службу по вопросам похоронного дела (МУП «Спецбюро г. Советска») на выполнение муниципальной функции по вопросам похоронного дела, за исключением осуществления хозяйственной деятельности по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг, приносящей доход на данном товарном рынке.
12.05.2021 на заседании Комиссии законный представитель администрации муниципального образования «Советский городской округ» озвучил позицию, согласно которой признал, что аренда территории кладбища подразумевает коммерческое использование и с целью прекращения нарушений антимонопольного законодательства, а также выполнения специализированной службой по вопросам похоронного дела уставных функций по благоустройству и содержанию территории кладбища администрацией муниципального образования «Советский городской округ» территория кладбища 11.05.2021 передана МУП «Спецбюро г. Советска» (специализированной службе по вопросам похоронного дела на территории Советского городского округа) в безвозмездное пользование.
Таким образом, материалами дела фактически подтверждено, что до 19.04.2021 МУП «Спецбюро г. Советска» было наделено администрацией муниципального образования «Советский городской округ» функциями (полномочиями) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественном кладбище Советского городского округа, то есть по осуществлению властных организационно-распорядительных и контрольных полномочий, включающих прием заявок на захоронение, выдачу разрешений на захоронение, предоставление мест (участков) для захоронения, ведение учетно-регистрационной работы, определение режима работы кладбища и порядка въезда на кладбище, контроль за соблюдением правил, установленных на территории кладбища, что могло ограничить конкуренцию на товарном рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним (ритуальных услуг) в границах Советского городского округа Калининградской области, так как предприятию, состоящему в конкурентных отношениях с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (по оказанию ритуальных услуг), предоставлены преимущественные условия деятельности на территории общественного кладбища, а деятельность иных хозяйствующих субъектов на указанном товарном рынке поставлена в зависимость от принятия предприятием (его должностными лицами) властных организационно-распорядительных решений, то есть поставлена в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях.
На основании вышеизложенного Комиссия Калининградского УФАС России по рассмотрению дела № 039/01/15-741/2020 о нарушении антимонопольного законодательства считает установленным в действиях администрации муниципального образования «Советский городской округ», выразившихся в принятии актов, предусматривающих возможность осуществления специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории Советского городского округа - МУП «Спецбюро г. Советска» деятельности, услуг, в том числе работ, функций, вне гарантированного перечня услуг по погребению, предусмотренного Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», а также в принятии актов, предусматривающих наделение указанной специализированной службы – МУП «Спецбюро г. Советска» функциями органа местного самоуправления - администрации муниципального образования «Советский городской округ» Калининградской области по организации ритуальных услуг, содержанию мест захоронения, ведению и определению порядка деятельности общественных кладбищ на территории Советского городского округа Калининградской области, факт нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
В связи с тем, что администрацией муниципального образования «Советский городской округ» утверждены Постановление от 29.10.2020 № 937 «Об утверждении изменений в Устав муниципального унитарного предприятия «Спецбюро г. Советска» и Постановление от 19.04.2021 № 395 «О внесении изменений в постановление администрации Советского городского округа от 25.05.2009 № 499 «О стоимости платных услуг населению, оказываемых МУП «Спецбюро г. Советска», в соответствии с которыми администрация уполномочила специализированную службу по вопросам похоронного дела МУП «Спецбюро г. Советска» на выполнение муниципальной функции по вопросам похоронного дела, за исключением осуществления хозяйственной деятельности по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг, приносящей доход на данном товарном рынке, а также, учитывая, что 11.05.2021 территория кладбища передана администрацией МУП «Спецбюро г. Советска» в безвозмездное пользование, основания для выдачи предписания об устранении допущенного нарушения антимонопольного законодательства у Комиссии отсутствуют.
В заседании Комиссии представители лиц, участвующих в рассмотрении дела, на вопрос председателя Комиссии о достаточности доказательств, представленных в материалах дела, пояснили, что все доказательства, которые они намеревались представить имеются в распоряжении комиссии, иных доказательств, ходатайств, в том числе о представлении или истребовании дополнительных доказательств не имеется.
На основании вышеизложенного Комиссия Калининградского УФАС России, руководствуясь статьями 23, 41, 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
РЕШИЛА:
1. Признать действия администрации муниципального образования «Советский городской округ» (ИНН 3911001371, КПП 391101001, 238750, Россия, Калининградская область, г. Советск, ул. Театральная, 3), выразившиеся в принятии актов, предусматривающих возможность осуществления специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории Советского городского округа - МУП «Спецбюро г. Советска» деятельности, услуг, в том числе работ, функций, вне гарантированного перечня услуг по погребению, предусмотренного Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», а также в принятии актов, предусматривающих наделение указанной специализированной службы – МУП «Спецбюро г. Советска» функциями органа местного самоуправления - администрации муниципального образования «Советский городской округ» Калининградской области по организации ритуальных услуг, содержанию мест захоронения, ведению и определению порядка деятельности общественных кладбищ на территории Советского городского округа Калининградской области, нарушением частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
2. Предписание об устранении допущенного нарушения антимонопольного законодательства администрации муниципального образования «Советский городской округ» (ИНН 3911001371, КПП 391101001, 238750, Россия, Калининградская область, г. Советск, ул. Театральная, 3) не выдавать.
3. Передать материалы дела № 039/01/15-741/2020 должностному лицу Калининградского УФАС России для решения вопроса о привлечении лиц виновных в нарушении антимонопольного законодательства, к административной ответственности.
Председатель Комиссии: А.В. Д
Члены Комиссии: Ю.А. З
А.Н. Х