База решений
и правовых актов

 

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия в составе :  <…>.

рассмотрев в порядке статьи 18.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года  №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции») жалобу ИП Калабиной А.Б. (вх.№ 5743 от 23.12.2016) на действия Организатора торгов - Администрации Петрозаводского городского округа (далее - АПГО) при проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ Петрозаводского городского округа,  в присутствии:

- ИП Калабиной А.Б.;

- представителей АПГО - <…>. (доверенность от 28.12.2016 №1.3-13/264), Морозовой О.О. (доверенность от 09.12.2016 №1.3-13/193);

- МКУ «Ритуал» - директор Гриненко С.В, представители Филин К.В. (доверенность от 09.01.2017 №б/н), Косинец В.В. (довернность от 09.01.2017 №б/н),

- слушателей - директора ООО «Гран Сервис» <…>.., директора ООО «Грани» <…>., ИП Калабина Б.И., ИП Жамова А.Е., <…>..,

 

 

УСТАНОВИЛА:

 

В Карельское УФАС России поступила жалоба ИП Калабиной А.Б.

В соответствии с частью 11  статьи 18.1  ФЗ «О защите конкуренции»,  уведомление о поступлении жалобы,  месте и времени её рассмотрения (№04-45/66-2016/4866 от 23.12.2016)  направлено  Заявителю, Организатору торгов и МКУ «Ритуал»  по электронной почте. Рассмотрение жалобы назначено на 29.12.2016 года в 14.30, состоялось в указанное время. В связи с необходимостью получения дополнительной информации, в соответствии с частью 14.1 статьи 18.1 ФЗ «О защите конкуренции» Комиссия Карельского УФАС России объявила перерыв в рассмотрении настоящей жалобы до 14.30  13.01.2017.

Доводы  жалобы ИП Калабиной А.Б.   сводятся к следующему:

АПГО объявила о проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ Петрозаводского городского округа (далее - конкурс).

Ознакомившись с содержанием конкурсной документации, Заявитель пришел к выводу, что часть ее положений противоречит требованиям ФЗ «О защите конкуренции»; кроме того,  АПГО нарушен порядок размещения информации о проведении конкурса.

В частности, Заявитель указывает на следующие нарушения:

1) информация о конкурсе размещена 28.11.2016 на официальном сайте АПГО в разделе «Прес-центр» (новостная лента). Размещение извещения и конкурсной документации  в таком виде не обеспечивает  надлежащее информирование потенциальных участников о проводимом конкурсе, что нарушает принципы открытости, прозрачности и гласности проведения торгов;

2) отдельные требования к претендентам на участие в конкурсе являются необоснованными, избыточными:

- п.6.2.7 конкурсной документации устанавливает, что претендент на участие в конкурсе не должен быть включен в РНП в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон №44-ФЗ). Вместе с тем, указанное требование применимо только при проведении процедур, определенных Законом №44-ФЗ.

- п.6.28 конкурсной документации предусматривает наличии у претендента на участие в конкурсе перечня оказываемых ритуальных услуг, подтвержденных наличием технологической документации, при этом не раскрывается что это за документация;

- п.6.3 конкурсной документации устанавливает, что:

* участник конкурса должен подтвердить достаточность финансовых ресурсов, однако непонятно что подразумевается под «достаточностью», какой размер финансовых ресурсов требуется для участия в торгах;

* также указано требование о наличии транспортных средств, техники и оборудования для надлежащего исполнения договора. Данное требование является избыточным, поскольку транспорт можно взять в аренду или в лизинг после признания участника  победителем конкурса;

* требование опыта работы на кладбищах, позволяющих квалифицированно выполнять условия договора, и безупречную деловую репутацию. Организатор торгов не расшифровал на какие виды работ требуется опыт; кроме того данное требование не позволяет выйти на рынок ритуальных услуг вновь созданным хозяйствующим субъектам, у которых отсутствует «безупречная деловая репутация»;

* необходимое количество специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения условий договора; непонятно какое количество работников необходимо для выполнения работ и услуг, предусмотренных договором. Кроме того, в зависимости от уровня профессионализма и наличия техники, количество работников может значительно варьироваться.

- п.6.7 конкурсной документации устанавливает, что наличие опыта работы в сфере похоронного дела, деловая репутация,  подтверждаются копиями соответствующих договоров, при этом невозможно определить какие конкретно договоры и на какие виды работ будут свидетельствовать о наличии опыта и указывать на безупречную деловую репутацию;

- п.7.1.6 конкурсной документации определяет одним из критериев оценки – «дополнительные сведения об участнике и дополнительные предложения участника, имеющие отношение к предмету конкурса, а также влияющие на его деловую репутацию».

Оценка по данному критерию осуществляется экспертным методом в соответствии с производственно-хозяйственными особенностями и перспективами развития кладбищ лота.

В конкурсной документации отсутствует указание на сущность экспертного метода, а также не указан перечень конкретных документов, который может представить претендент.

Кроме того Заявитель указывает на ряд избыточных, по его мнению, требований к составу и содержанию конкурсной заявки (п.11.2.6, 11.1.7, 11.1.11, 11.2.2-11.2.6, 11.2.9-11.2-12, 11.3.6-11.3.9, 11.4.5-11.4.7).

Дополнительно ИП Калабина А.Б. обратила внимание, на то, что условиями договора предусмотрена передача функций органа местного самоуправления по ведению книги регистрации захоронений хозяйствующему субъекту, что прямо запрещено статьей 15 ФЗ «О защите конкуренции».

Учитывая вышеизложенное, Заявитель просит оценить установленные АПГО в конкурсной документации требования к претендентам и подаваемым ими заявкам на участие в конкурсе, правомерность объявления  рассматриваемого конкурса, признать жалобу обоснованной и выдать Организатору торгов предписание об аннулировании торгов.

На заседании комиссии ИП Калабина А.Б. пояснила, что осуществляет деятельность в сфере ритуальных услуг (в том числе, производит погребение, осуществляет продажу ритуальных товаров); в случае признания обжалуемого конкурса состоявшимся, победитель торгов станет единственным лицом, который сможет оказывать полный перечень ритуальных услуг, иные хозяйствующие субъекты не смогут оказывать аналогичные услуги. Принять участие в объявленном конкурсе не может, поскольку организатором торгов установлен ряд требований, которые неисполнимы для индивидуального предпринимателя. Кроме того, Заявитель не заинтересована в содержании кладбищ.

Письмом исх.№3.1.1-09-338 АПГО представила письменные возражения на жалобу, в которых указывает на необоснованность доводов ИП Калабиной А.Б.

В частности, Организатор торгов указал, что Уставом Петрозаводского городского округа (пунктом 4 статьи 67) предусмотрено, что источником официального опубликования правовых актов для актов Главы Петрозаводского городского округа, подлежащих опубликованию в соответствии с требованиями действующего законодательства, является официальный сайт АПГО в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

 Извещение о конкурсе, а также конкурсная документация были размещены на официальном сайте АПГО в разделе новости (www.petrozavodsk- mo.ru/petrozavodsk_new/news)  28.11.2016.

Требования, указанные в конкурсной документации, в том числе предоставление документов, определенных положениями конкурсной документации, сформированы исходя из специфики выполняемых работ по содержанию кладбищ, и обусловлены социальной значимостью оказания ритуальных услуг населению.

Действующее законодательство не устанавливает ограничение на использование данных из реестра недобросовестных поставщиков вне действия Закона №44-ФЗ.

По мнению АПГО, при заключении договора по результатам проведения конкурса, участник конкурса, признанный победителем и являющийся исполнителем по договору, обязан обеспечить надлежащее выполнение работ и оказание услуг по текущему содержанию кладбищ, оказание ритуальных услуг с момента подписания договора. Наличие у участника на момент вступления в силу договора транспортных средств, техники и оборудования, принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании, при прочих равных условиях, гарантирует бесперебойность выполнения условий договора и минимизирует риски срыва выполнения соответствующих обязательств. Следовательно,  данное требование не является избыточным, способствует достижению целей Конкурса.

Также Организатор торгов сообщил, что методика оценки заявок основана на принципе многокритериальности, и рейтинг заявки участника зависит не только от опыта работы, но еще и от остальных более чем 15 установленных показателей в рамках критериев, которые в достаточной степени позволяют конкурировать всем хозяйствующим субъектам, в том числе вновь созданным.

Предоставление дополнительных документов на соответствие критерию 7.1.6 является добровольным и осуществляется исключительно по инициативе участника.

Предоставление документов, перечисленных в пунктах 11.1-11.4 конкурсной документации является необходимым для подтверждения достоверности сведений, указанных в составе заявки, а также законности предпринимательской деятельности потенциального участника конкурса на территории Российской Федерации, и продиктовано, в том числе, требованиями максимально полного достижения целей конкурса.

Органы, указанные в п. 11.3, 11.4 документации, обладают информацией, которую необходимо представить в соответствии с конкурсной документацией, и любое лицо вправе обратиться с запросом о выдаче справки. Срок выдачи данных справок не регламентирован, и в связи со спецификой данной информации (имеется в базах данных), по мнению АПГО, она может быть предоставлена в момент обращения. Общее правило о 30-дневном сроке применяется только в отношении обращений граждан в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ».

В МКД 11-01.2002. «Рекомендации о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации» определено, что книга регистрации захоронений - книга, в которой работники конторы кладбища регистрируют каждое захоронение. Таким образом, ведение книги регистрации захоронений не относится к полномочиям органа местного самоуправления.

Ведение книги регистрации захоронений - это одна из форм ответственности победителя Конкурса по надлежащему соблюдению порядка погребения и качества ритуального обслуживания населения, контроль за которым осуществляет МКУ «Ритуал».

Цель проводимого конкурса - отбор участников, способных наиболее качественно (добросовестно) оказывать ритуальные услуги на кладбищах и, тем самым, минимизировать возможность возникновения экономических и производственных рисков в одной из наиболее социально - значимых отраслей ЖКХ Петрозаводского городского округа.

В связи с этим, требование о предоставлении запросов и ответов налоговых органов, Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, службы судебных приставов, арбитражного суда в рамках проводимого конкурса является необходимым для подтверждения достоверности сведений, указанных в составе заявки, а также подтверждения законности предпринимательской деятельности потенциального участника конкурса на территории Российской Федерации.

Опыт руководящей работы в сфере оказания ритуальных услуг, в том числе на кладбищах, не является обязательным требованием, но рассматривается, как серьезное преимущество.

Уведомлением Карельского УФАС России  об объявлении перерыва в рассмотрении жалобы №04-45/66-2016 (исх.№04-45/66-2016/4970 от 30.12.2016) у АПГО и МКУ «Ритуал» были запрошены  дополнительные сведения, касающиеся проведения конкурса.

Письмом исх.№6 от 11.01.2017 (вх.№110 от 11.01.2017) МКУ «Ритуал» представило копию устава учреждения, а также информацию о количестве выданных за установочный период 2016 года заключений о возможности производства установочных работ (5580 штук); количество установленных за установочный период 2016 года надмогильных сооружений (7377 штук). Кроме того, учреждением представлен список юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, получивших в 2016 году заключения на производство установочных работ (в 2016 году такие работы выполняло 29 хозяйствующих субъектов).

АПГО письмом исх.№3.2-10-1-и от 12.01.2017 (вх.№140 от 12.01.2017) представлены дополнительные пояснения по жалобе. В частности, указано следующее.

Бюджетное финансирование работ и услуг, выполняемых/оказываемых победителем торгов не предусмотрено. Договор, заключаемый по результатам конкурса между победителем конкурса и МКУ «Ритуал», является безвозмездным для организатора торгов.

Поскольку договор не влечет расходования бюджетных средств, то проведение конкурса не является закупкой товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, и не регулируется Законом №44-ФЗ,  проводится в соответствии со статьями 447-448 ГК РФ.

Вместе с тем АПГО указала, что бюджетом Петрозаводского городского округа на 2017 год предусмотрены средства на организацию текущего содержания кладбищ Петрозаводского городского округа в размере 3 111 700 руб.

АПГО также представлены объемы выполненных работ по содержанию и эксплуатации кладбищ в предыдущие годы (2015-2016 гг).

№	Наименование работ по текущему содержанию кладбищ	2015 год		2016 год
		Кол-во	Сумма (цена контракта), руб.	Кол-во	Сумма (цена контракта), руб.
1	Уборка аварийных деревьев	250	623 062,50	70	280 000,00
2	Вывоз мусора	5040	1 151 398,03	4347	1 397 141,00
3	Механизированная уборка снега в зимний период	418	2 414 413,00	306	2 299 127,23
4	Акарицидная обработка	70,71	98 745,06	70,71	248 993,48
ИТОГО			4 287 618,59		3 945 261,71

Организатор торгов отметил, что основное функциональное назначение кладбища - погребение умерших (погибших). В функции администрации кладбища входит оперативное управление кладбищем, в том числе, текущее содержание инфраструктуры кладбищ и ее развитие (благоустройство), обеспечивающие надлежащее качество погребения в целом с учетом требований, определенных нормами действующего законодательства.

Эффективное управление таким хозяйственным объектом как кладбище достигается за счет принципов централизации функций управления в рамках полномочий одного администратора, который в оперативном режиме и с учетом краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных перспектив развития кладбища обеспечивает решение экономических, хозяйственных, производственных и прочих задач.

Оказание ритуальных услуг является направлением деятельности кладбища, генерирующим положительные денежные потоки, содержание и эксплуатация кладбища -  генерирующим отрицательные денежные потоки.

Ввиду того, что на 2 объектах лота захоронения не производятся, а 4 кладбища являются полузакрытыми, только 1 объект лота (в районе д.Вилга) может обеспечить понесенные Исполнителем издержки по текущему содержанию всех кладбищ лота.

В случае разделения направлений (текущее содержание кладбищ и оказание ритуальных услуг) на разные конкурсы, а также в случае разделения кладбищ на разные лоты, не будет обеспечено как экономически эффективное функционирование всех кладбищ, так и заинтересованность юридических лиц в участии, поскольку размер предполагаемых инвестиций победителя Конкурса (расходы на текущее содержание кладбищ) по одному из лотов не будет сопоставим с размером доходов, которые потенциально можно извлечь из эксплуатации всех кладбищ.

По мнению АПГО, посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта, желающего оказывать ритуальные услуги, получить доступ к данному рынку услуг. Кроме того, победитель конкурса, исходя из производственной необходимости для оказания услуг по погребению, подготовке могил, копки могил и т.д. в рамках заключенного договора по результатам Конкурса вправе привлекать третьих лиц.

Пункт 2.1.6 проекта договора закрепляет обязанность и соответственно ответственность Исполнителя по надлежащему похоронному обслуживанию населения, включающему отдельные виды или весь комплекс услуг, связанным с погребением умерших и подразумевает под собой своевременное, качественное, квалифицированное выполнение работ (оказание услуг) в ритуальной сфере.

Отдельные виды услуг, оказываемые при исполнении волеизъявления умершего (погибшего) о погребении тела подразумевают решение ряда возникающих вопросов (нюансов) при погребении, например, относительно наличия или отсутствия отпевания перед погребением, организации поминального стола, музыкального сопровождения погребения, установки на могиле деревянного креста или таблички непосредственно после погребения, соблюдение погребения в соответствии с религиозными обрядами и т.д.

Решение о количестве услуг, связанных с погребением, принимает лицо, взявшее на себя обязанность по погребению умершего самостоятельно в каждом конкретном случае.

Возложение широкого спектра услуг на выигравшее конкурс лицо обусловлено необходимостью создания условий, при которых гражданам будет обеспечено более полное и качественное предоставление этих услуг.

Лицо, заключившее договор по результатам проведения конкурса, не будет являться специализированной организацией по вопросам похоронного дела, Закон № 8-ФЗ не исключает возможность выполнения деятельности, связанной с погребением, умерших другими коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями.

Победитель конкурса принимает на себя обязательства по текущему содержанию кладбищ, тем самым снимает соответствующую финансовую нагрузку с бюджета.

АПГО указала, что статус специализированной службы по вопросам похоронного дела закреплен за Петрозаводским муниципальным унитарным предприятием по вопросам похоронного дела «Мемориал» (далее - ПМУП «Мемориал»). На момент объявления рассматриваемого конкурса на территории Петрозаводского городского округа органом местного самоуправления созданы две муниципальные организации для оказания похоронных услуг - МКУ «Ритуал» и ПМУП «Мемориал».

В соответствии с уставом МКУ «Ритуал», к целям деятельности учреждения, относятся: организация работ по содержанию и эксплуатации общественных кладбищ; выделение земельных участков для захоронений и выдача разрешений на осуществление ограждения участков захоронений; регистрация погребений умерших в регистрационной книге, ведение и обновление книг регистрации захоронений, выдача удостоверений о произведенном погребении; контроль за соблюдением порядка захоронений.

Для достижения указанных целей МКУ «Ритуал» осуществляются следующие виды деятельности: организация работ по содержанию и эксплуатации общественных кладбищ; контроль и соблюдение санитарных и экологических требований при осуществлении деятельности на кладбищах Петрозаводского городского округа; организация работ по благоустройству кладбищ; выделение земельных участков для захоронений; инвентаризация захоронений; обеспечение ведения и обновления книг регистрации захоронений; обеспечение регистрации погребений умерших в регистрационной книге; контроль за соблюдением порядка захоронений; установление режима работы кладбища; обеспечение согласования установки, регистрации и учета установленных надмогильных сооружений; организация работ по благоустройству кладбищ по заявкам физических и юридических лиц; оформление электронного паспорта захоронения; выдача архивных справок; оказание содействия лицу ,взявшему на себя обязанность осуществить погребение тела умершего и оплатить связанные с погребением расходы, в получении в установленные законодательством Российской Федерации сроки справки о смерти, разрешения на перевозку тела (останков) умершего, а также проездных документов, включая документы на пересечение государственных границ в случае неисполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения в случае его смерти в ином пункте или на территории иностранного государства.

Согласно Уставу ПМУСП «Мемориал», целями предприятия является удовлетворение общественных потребностей в результатах его деятельности и получение прибыли.

ПМУСП «Мемориал» осуществляет следующие виды деятельности: обеспечение населения г.Петрозаводска всесторонними услугами в сфере похоронного дела; устройство, содержание и эксплуатация городских кладбищ;  заключение договоров по организации похорон (в том числе агентские услуги на организацию похорон); заключение договоров с юридическими лицами, ЧП и ИП для расширения комплекса услуг в сфере похоронного дела;  предоставление участков земли для погребения; производство и установка надмогильных сооружений, в том числе памятников; осуществление торгово-закупочной деятельности по вопросам похоронного дела.

Учитывая вышеизложенные пояснения, Организатор торгов считает правомерным проведение обжалуемого конкурса, а требования, содержащиеся в конкурсной документации законными и обоснованными.

Помимо жалобы ИП Калабиной А.Б.,  в адрес антимонопольного органа на обжалуемый конкурс поступил ряд жалоб от иных хозяйствующих субъектов, часть из которых была возвращена по причине их несоответствия требованиям части 6 статьи 18.1 ФЗ «О защите конкуренции» (ИП Киброева  А.И, ООО «Гран-сервис», ООО «Грани»).

На рассмотрении настоящей жалобы в качестве слушателей присутствовали ИП Киброева  А.И, ИП Калабин Б.И.,  ООО «Гран-сервис», ООО «Грани», ИП Жамова А.Е.

Комиссия Карельского УФАС России выслушала мнения указанных хозяйствующих субъектов относительно проведения АПГО обжалуемого конкурса. Представители хозяйствующих субъектов поддерживают доводы, изложенные в жалобе ИП Калабиной А.Б., считают неправомерным проведение рассматриваемого конкурса, полагают, что  работы и услуги по содержанию и эксплуатации кладбищ являются муниципальными нуждами, следовательно, исполнитель таких работ и услуг должен отбираться путем проведения закупки в соответствии с требованиями Закона №44.

Кроме того, хозяйствующие субъекты, желая ознакомится с условиями конкурсной документации столкнулись с трудностями, поскольку некоторые из них не могли найти источник размещения информации о проведении конкурса, иные – информацию обнаружили, но файлы не открывались.

Хозяйствующие субъекты считают, что в Петрозаводском городском округе создана специализированная служба по вопросам похоронного дела, при этом, как погребение, так и иные ритуальные услуги, могут оказывать иные лица. В случае признания конкурса состоявшимся и заключении договора с победителем торгов, Исполнитель по договору получит исключительное право на оказание всего спектра ритуальных услуг и как монополист в этой сфере будет диктовать условия осуществления деятельности своим конкурентам; кроме того, с целью покрытия убыточной деятельности, входящей в предмет договора (эксплуатация  и содержание кладбищ), Исполнитель договора повысит стоимость ритуальных услуг, оказываемых населению (пример, памятник, который стоит 16000 руб., у Исполнителя договора может стоить до 50000 руб.).

В ходе рассмотрения жалобы Комиссией Карельского УФАС России установлено следующее.

Извещение о проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ размещено на официальном сайте АПГО в разделе Прес-центр - Новости от 28.11.2016, ссылка http://www.petrozavodsk-mo.ru/petrozavodsk_new/press/news/more.htm?id=10553190@cmsArticle .

Организатор конкурса - АПГО  в лице комитета жилищно-коммунального хозяйства (пр.Ленина, 2, г.Петрозаводск, Республика Карелия, 185910).

Организационное обеспечение проведения конкурса осуществляет
МКУ «Ритуал» (ул.Фрунзе, 9, г.Петрозаводск, Республика Карелия, 185002).

Прием заявок с 10:00 час. 29.11.2016 до 17:00 час. 28.12.2016 по адресу МКУ «Ритуал».

Оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе и определение победителя  - 11:00 час. 30.12.2016. 

Предмет конкурса -  право заключения договора на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ Петрозаводского городского округа.  Срок договора -  десять календарных лет (пункт 6.1 проекта договора).

Лот конкурса:

1. Общественное кладбище Петрозаводского городского округа «Бесовец».
2. Общественное кладбище Петрозаводского городского округа в районе д. Вилга.
3. Общественное кладбище Петрозаводского городского округа «Пески».
4. Общественное кладбище ПГО в жилом районе Соломенное.
5. Общественное кладбище Петрозаводского городского округа Сулажгорское.
6. Зарецкое кладбище.
7. Неглинское кладбище.

          Постановление АПГО от 25.11.2016 №4540 «О конкурсе на право заключения договора на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ Петрозаводского городского округа» подписано Главой Петрозаводского городского округа <…>..

          Извещение о проведении конкурса подписано заместителем главы АПГО – председателем комитета Жилищно-коммунального хозяйства <…>..

Заслушав доводы представителей Заявителя, Организатора торгов, МКУ «Ритуал», позицию слушателей, изучив представленные на рассмотрение жалобы материалы, Комиссия Карельского УФАС России пришла к следующим выводам.

По правилам статьи 18.1 ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, конкурсной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов. В соответствии с указанной статьей, жалоба может быть подана либо лицом, подавшим заявку на участие в торгах, либо лицом, не подавшим заявку на участие в торгах в случаях, если обжалуется порядок размещения информации о проведении торгов либо порядок подачи заявок на участие в торгах. Права и законные интересы лица, которое не подавало заявку на участие в торгах, могут быть нарушены в случае наличия в документации о торгах положений, препятствующих участию такого лица в торгах, либо положений, явно противоречащих требованиям законодательства, в том числе, антимонопольного.

Жалоба ИП Калабиной А.Б. соответствует формальным требованиям статьи 18.1 ФЗ «О защите конкуренции». ИП Калабина А.Б. заявку на участие в торгах не подавала, обжалует порядок размещения информации о проведении торгов, порядок подачи заявок на участие в торгах, указывает на наличие в  конкурсной документации положений, явно противоречащих требованиям законодательства, в том числе, антимонопольного.

1. Оценивая довод ИП Калабиной А.Б. относительно порядка размещения информации о проведении торгов, Комиссия Карельского УФАС России отмечает следующее.

К общим принципам проведения торгов относятся принципы информационной открытости, прозрачности и гласности торгов. Благодаря соблюдению указанных принципов достигается информирование неопределенного круга лиц о проведении конкретных торгов; привлечение максимального количества претендентов к участию в торгах и выявление наилучшего Исполнителя по договору.

В целях обеспечения реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности АПГО, повышения качества и доступности муниципальных услуг, предоставляемых организациям и гражданам, АПГО принято Постановление от 27.01.2015 №453 «Об официальном сайте АПГО», в котором определено, что официальным информационным ресурсом общего пользования АПГО в информационно-телекоммуникационной сети Интернет является официальный сайт АПГО (адрес доступа к официальному сайту АПГО - http://petrozavodsk-mo.ru/, а также являются - http://www.petrozavodsk-mo.ru/, http://portal.petrozavodsk-mo.ru/). Приложением №2 к Постановлению является Перечень информации о деятельности АПГО, размещаемой в сети Интернет (далее –Перечень).

Постановление АПГО от 25.11.2016 №4540, которым утверждена конкурсная документация в отношении рассматриваемого конкурса, подписано Главой Петрозаводского городского округа Мирошник И.Ю.

Согласно пункту 4 статьи 67 Устава Петрозаводского городского округа, источником официального опубликования правовых актов для актов Главы Петрозаводского городского округа, подлежащих опубликованию в соответствии с требованиями действующего законодательства, является официальный сайт АПГО в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Пункт 5 статьи 67 Устава закрепляет, что акты, указанные в пункте 4 настоящей статьи, также подлежат опубликованию в официальном периодическом издании органов местного самоуправления, определяемом решением Петрозаводского городского Совета, если иное не установлено законом.

Пунктом 3 указанной статьи Устава также предусмотрено, что муниципальные нормативные правовые акты также подлежат опубликованию в официальном периодическом издании органов местного самоуправления, определяемом решением Петрозаводского городского Совета, если иное не установлено законом.

В соответствии Решением Петрозаводского городского Совета от 28.02.2012 №27/09-135 (ред. от 04.02.2016) «Об установлении источников официального опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа»  источниками официального опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа являются: периодическое печатное средство массовой информации органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа – «Информационный бюллетень»; периодическое печатное средство массовой информации - газета «Петрозаводские городские страницы» в соответствии с итогами определения исполнителя при осуществлении закупки услуги для обеспечения муниципальных нужд Петрозаводского городского округа на 2016 год.

На основании Решения Петрозаводского городского Совета XVII сессия XXVI созыва от 27.03.2008 № XXVI/XVII-271 «Об учреждении печатного средства массовой информации органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа» было учреждено периодическое печатное средство массовой информации органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа «Информационный бюллетень» для опубликования муниципальных правовых актов; также было установлено, что  официальным опубликованием муниципальных правовых актов органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа считается их первая публикация в одном из следующих печатных средств массовой информации: периодическое печатное средство массовой информации органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа «Информационный бюллетень»; газета «Петрозаводские городские страницы»; газета «Карельская ГУБЕРНИЯ».

Статьей 44.1 Устава Петрозаводского городского округа также закреплено, что контрольно-счетный орган Петрозаводского городского округа является органом, уполномоченным на осуществление аудита и контроля в сфере закупок; кроме того, к полномочиям указанного органа отнесено: - оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Петрозаводского городского округа, устанавливающих новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами Петрозаводского городского округа обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, в том числе подготовка заключения об оценке регулирующего воздействия; экспертиза муниципальных нормативных правовых актов Петрозаводского городского округа, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, в порядке, установленном Решением Петрозаводского городского Совета.

Информации о проведении оценки регулирующего воздействия и экспертизе Постановления АПГО от 25.11.2016 №4540 АПГО не представлено.

Анализ вышеуказанных актов свидетельствует о том, что информация о проведении торгов, а также публикация муниципальных правовых актов, на основании которых проводятся торги, должна публиковаться в официальных печатных изданиях.

Комиссией Карельского УФАС России установлено и подтверждено АПГО, что извещение и конкурсная документация были размещены только на официальном сайте АПГО в разделе  в разделе Прес-центр - Новости от 28.11.2016, ссылка http://www.petrozavodsk-mo.ru/petrozavodsk_new/press/news/more.htm?id=10553190@cmsArticle. Опубликование информации в периодическом печатном издании не производилось.

По мнению Комиссии Карельского УФАС России, размещение информации о проведении обжалуемых торгов только в новостной ленте от 28.11.2016 (без дублирования информации на официальном сайте АПГО в специальном разделе для размещения информации о проведении торгов/закупок (например, раздел «Конкурсы»), а также не размещение информации в официальном печатном издании не обеспечивает соблюдение принципов информационной открытости, гласности и прозрачности торгов, приводит или может привести к сужению круга претендентов, желающих принять участие в торгах (в том числе, и лиц, желающих обжаловать проведение таких торгов). Отсутствие информационной открытости при проведении рассматриваемого конкурса подтверждается поступлением ряда жалоб в Карельское УФАС России, где отдельные хозяйствующие субъекты указывали на невозможность обнаружения информации о проведении рассматриваемых торгов, а также тот факт, что ранее информация о проведении закупок по содержанию и эксплуатации кладбищ размещалась в ЕИС в сфере закупок на сайте www.zakupki.gov.ru и при заинтересованности лица в облуживании и эксплуатации кладбищ поиск информации о закупке осуществлялся на данном сайте. В случае объявления торгов на отбор организации, оказывающей гарантированный перечень услуг по погребению (специализированной службы по вопросам похоронного дела), используются бюджетные средства и информация о таких торгах также размещается на сайте www.zakupki.gov.ru.

Указанные доводы подтверждаются, например, размещением АПГО закупки №0106300010515000169 от 09.09.2015 – аукцион на выполнение работ по сносу аварийных деревьев на территории кладбищ Петрозаводского городского округа; закупки №0106300010515000100 от 15.06.2015 – аукцион в электронной форме на выполнение работ по погрузке мусора в автотранспорт, очистке дорожной сети от снега в рамках текущего содержания кладбищ Петрозаводского городского округа).

Факты проведения на территории Российской Федерации  электронных аукционов на оказание услуг по погребению умерших в соответствии с гарантированным перечнем услуг по погребению подтверждаются размещением на сайте www.zakupki.gov.ru извещений №0153200000214017223; №0159300028614000001.

2. Относительно установления в конкурсной документации отдельных требований к претендентам на участие в конкурсе, а также к составу и содержанию конкурсной заявки, Комиссия Карельского УФАС отмечает следующее.

Пунктом 6.2.7 конкурсной документации в качестве требования к претенденту установлено отсутствие в предусмотренном Законом №44-ФЗ реестре недобросовестных поставщиков информации о претенденте, в том числеинформации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа – юридического лица.

Частью 1.1. статьи 31 Закона №44-ФЗ установлено право Заказчика установить требование об отсутствии в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки.

При проведении рассматриваемых торгов бюджетное финансирование работ и услуг, выполняемых/оказываемых победителем не предусмотрено, АПГО выступает не Заказчиком, а Организатором торгов; АПГО  не осуществляет закупку в понимании Закона №44-ФЗ,  объявлен открытый конкурс, проводимый в порядке, предусмотренном ГК РФ и  постановлением АПГО от 19.11.2012 №5376 «Об утверждении Порядка деятельности общественных кладбищ Петрозаводского городского округа», следовательно, установленное в пункте 6.2.7 конкурсной документации требование является избыточным.

Пункт 6.28 конкурсной документации устанавливает требование о наличии  у претендента/участника конкурса перечня оказываемых ритуальных услуг, предусмотренных приложением 2 к договору и подтвержденных наличием технологической документации на указанные услуги.

Из предмета конкурса следует, что участник по итогам проведения конкурса получает право на оказание ритуальных услуг, связанных с погребением.

Обращаясь к приложению №2 к договору, Комиссия Карельского УФАС России установила, что приложение содержит минимально необходимый потребителям перечень ритуальных услуг (наименование ритуальных услуг), состоящий из  250 видов услуг, которые разбиты на 7 подгрупп услуг: подготовка могилы и захоронение; доставка элементов надмогильных сооружений к месту захоронения; установка элементов надмогильных сооружений; изготовление элементов надмогильных сооружений; снятие элементов надмогильных сооружений; высечные и граверные работы; окраска знаков и эмблем. То есть, объем услуг в перечне выходит за пределы объема услуг, обозначенных в предмете конкурса.

Пункт 6.28 конкурсной документации не раскрывает какая конкретно  технологическая документация должна быть представлена на вышеуказанные услуги (наименование документа, его вид, форма), соответственно, претендент не может однозначно определить какие документы будут приняты конкурсной комиссией как соответствующие, а какие нет.

В своих пояснениях на жалобу Организатор торгов указывает, что при квалифицированной организации производства работ среди прочих внутренних документов предприятия ответственный участник, планирующий осуществлять деятельность в сфере оказания ритуальных услуг, должен иметь документально зафиксированные регламенты оказания таких услуг, содержащие сведения о применяемых технологиях, требованиях к квалификации работников, затратах времени, используемых материалах и данные о гарантиях качества - «технологическую документацию».

При этом из содержания пункта 6.28 конкурсной документации вовсе не понятно, что претенденту необходимо представить именно вышеуказанные АПГО документы.

Пунктом 6.3 конкурсной документации указано на необходимость подтверждения участником:

1) достаточность финансовых ресурсов для исполнения договора;

2) наличие транспортных средств, техники и оборудования, принадлежащих ему на праве собственности, ином законном основании,  для надлежащего исполнения договора;

3) опыт работы на кладбищах, позволяющий квалифицированно выполнять условия договора, и безупречную деловую репутацию;

4) необходимое количество специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения условий договора.

Организатор торгов не указывает ни минимальный, ни максимальный размер финансовых ресурсов, необходимых для исполнения договора, соответственно, требование о достаточности финансовых ресурсов является необъективным, неопределенным и может ввести участников конкурса в заблуждение, повлиять на волю хозяйствующего субъекта участвовать в торгах.

В своих пояснениях АПГО отмечает, что сведения о финансовых ресурсах участника используются для расчетов по п.7.1.1 конкурсной документации для определения лучшего участника по критерию «финансовое состояние».

Согласно пункту 7.1.1. конкурсной документации, критерий финансовое состояние -  это результат финансово-хозяйственной деятельности участника.

Вновь созданный хозяйствующий субъект не может иметь результат финансово-хозяйственной деятельности, поскольку деятельность еще не осуществлял; кроме того, финансовый результат и достаточность финансовых ресурсов не могут являться тождественными понятиями. Достаточность финансовых ресурсов можно подтвердить наличием свободных средств на счетах, договором займа/кредита на необходимую сумму.

Также Комиссия Карельского УФАС России признает избыточным требование, установленное пп.2 пункта 6.3 конкурсной документации о наличие у участника транспортных средств, техники и оборудования, принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании,  для надлежащего исполнения договора, поскольку пунктом 2.1.17 проекта договора Исполнителю делегировано право  на заключение  договоров с третьими лицами для исполнения условий настоящего договора.

Указанным пунктом документации не установлено необходимое количество транспортных средств, техники и оборудования, при этом в случае победы в конкурсе, Исполнитель может самостоятельно определить свою потребность в транспортных средствах, технике и оборудовании для исполнения договора и заключить договоры аренды/лизинга, приобрести необходимое имущество в собственность или привлечь третьих лиц, имеющих такие ресурсы.

Требование о владение претендентом вышеуказанным имуществом на каком-либо праве до заключения договора (при наличии в договоре условия о возможности привлечения третьих лиц для исполнения договора) накладывает на участника торгов дополнительные  невыгодные обязанности (например, в случае отсутствия собственных транспортных средств, необходимо их приобретение в аренду/лизинг; у участника торгов, которому не гарантирована победа в конкурсе, возникает обязанность по внесению арендных/лизинговых платежей, заключении договоров ОСАГО, найме водителей, регистрации в системе Платон (на отдельные транспортные средства)).

Требование о наличии опыта работы на кладбищах, позволяющем квалифицированно выполнять условия договора, и безупречную деловую репутацию, установленное пп.3 пункта 6.3 конкурсной документации, не позволяет вновь созданным хозяйствующим субъектам принять участие в конкурсе. Указанный факт подтверждается доводами АПГО о том, что опыт работы рассматривается как серьезное преимущество.

При этом условие о наличии опыта определено в пункте 6.3 конкурсной документации как требование, а не критерий оценки, следовательно, от соответствия, либо несоответствие претендента данному требованию напрямую зависит допуск к участию в торгах.

Пп. 4 пункта 6.3 конкурсной документации содержит требование о наличии необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения условий договора. Организатор торгов не раскрывает содержание указанного требования, - какое количество специалистов и иных работников, какого именно уровня квалификации, необходимо заявить претенденту для участия в торгах, для исполнения договора (учитывая, что в приложении №2 к договору определен минимальный перечень работ/услуг, состоящий из 250 наименований, сгруппированных в 8 видов работ, помимо работ по эксплуатации и содержанию кладбищ).

Участник торгов заранее не обладает информацией об объеме ритуальных услуг, которые будет необходимо выполнить после заключения договора (АПГО не приведена статистика о количестве погребений, невозможно предположить какое количество граждан обратиться за услугами по погребению, по благоустройству захоронений, по демонтажу, изготовлению и установке надгробных сооружений и прочее), при этом для участия в конкурсе и возможной победы претендент на участие в конкурсе должен понимать какое минимальное количество персонала (специалистов, работников) конкурсной комиссией будет принято в качестве достаточного для исполнения договора. Кроме того, в  случае победы в конкурсе, Исполнитель, с учетом возрастания/убывания объема работ/услуг всегда может привлечь третьих лиц, либо нанять в штат работников дополнительных сотрудников.

Перечень и содержание документов и материалов, представляемых претендентами, формы таких документов определены в разделе II, подразделе 11 конкурсной документации (п.11.1- 11.8).

Так, в силу положений пункта 11.2 конкурсной документации заявка должна содержать надлежаще заверенные копии документов, подтверждающие сведения, представленные претендентом в соответствии с пунктами 11.1.1-11.1.8 раздела II конкурсной документации:

- копию свидетельства о праве собственности претендента на транспортные средства и технику или копию договоров, подтверждающих право пользования претендента данными транспортными средствами и техникой, а также копию паспорта транспортного средства или техники (п.11.2.2);

- копии документов, подтверждающих приобретение оборудования, с приложением копии технического паспорта на него (п.11.2.3);

- копии договоров за 2015 - 2016 гг., предметом которых является оказание ритуальных услуг на кладбищах, иных документов (при наличии) (п.11.2.6);

- документы, подтверждающие предоставление гарантийного срока на элементы надмогильных сооружений, в том числе, на изготовление  и установку (11.2.10).

Согласно пункту 11.3.8 конкурсной документации претендент, являющийся юридическим лицом, должен представить документы, подтверждающие правовой статус претендента: запрос претендента и справку арбитражного суда об отсутствии  проведения в отношении претендента процедуры банкротства и открытия конкурсного производства.

В соответствии со статьей 4 ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», статьей 1 АПК РФ арбитражные суды в Российской Федерации осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции по правилам, установленным законодательством о судопроизводстве.

Судебные акты арбитражного суда размещаются в общедоступной автоматизированной информационной системе «Картотека арбитражных дел» (КАД) в сети Интернет, где предусмотрен поиск, в том числе, и по наименованию должника.

В случае, если претендент на участие в конкурсе представит справку о соответствии требованиям, установленным пункту 11.3.8 конкурсной документации, которую он получит из ресурсов, находящихся в свободном доступе, он все равно не будет допущен к участию в конкурсе ввиду отсутствия соответствующего запроса в арбитражный суд.

Согласно пункту 13.3. Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций), утвержденной постановлением Пленума ВАС РФ от 25.12.2013 №100, в случае обращения представителей государственных организаций и юридических лиц с просьбой предоставить справки об отсутствии возбужденных в отношении них дел о банкротстве или иных арбитражных дел, арбитражный суд отказывает в предоставлении такой информации в связи с тем, что она исчерпывающе представлена в КАД и дополнительного подтверждения со стороны суда не требует.

Кроме того, информация о процедурах банкротства публикуется в Едином федеральном реестре сведений о банкротстве, который представляет собой федеральный информационный ресурс и формируется посредством включения в него сведений, предусмотренных Федеральным законом от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (статья 28 определяет перечень сведений, подлежащих  обязательному опубликованию при проведении процедур, применяемых в деле о банкротстве). Сведения, содержащиеся в таком реестре, размещаются в сети «Интернет», являются открытыми и доступными для любого заинтересованного лица. Поиск осуществляется по ИНН или ОГРНИП должника.

Учитывая изложенное, Комиссия Карельского УФАС России считает, что установление требования о предоставлении документов, предусмотренных пунктом 11.3.8 конкурсной документации является необоснованным, избыточным, влекущим признание заявки и претендента несоответствующим требованиям конкурсной документации.

Пунктом 5.1.1. раздела III конкурсной документации предусмотрено, что конкурсная комиссия рассматривает заявки на соответствие требованиям конкурсной документации, предусмотренным пунктами 6 и 11 раздела II и пунктом 1 раздела III конкурсной документации, и принимает решение о допуске (отказе в допуске) претендентов на участие в конкурсе.

В разделе III (подраздел 6) конкурсной документации определена методика оценки заявок. При определении победителя конкурсная комиссия руководствуется следующими принципами (пп.6.2.1-6.2.3):  обеспечение эффективного функционирования похоронного дела на территории Петрозаводского городского округа;  обеспечение высокого уровня качества оказываемых ритуальных услуг, адекватного их ценовым характеристикам;  развитие конкурентной среды в похоронном деле Петрозаводского городского округа.

Пункт  6.4 раздела III конкурсной документации устанавливает, что при оценке заявок участников конкурсная комиссия определяет их потенциальную способность удовлетворять потребности и  предпочтения потребителей в части оказания ритуальных услуг с соблюдением моральных, этических и религиозных основ во время ритуального обряда.

В пункте 6.8 раздела II конкурсной документации установлены основания отказа в допуске к участию в конкурсе, в том числе:  несоответствие заявки и претендента требованиям конкурсной документации;  предоставление недостоверных сведений;  несоблюдения порядка оформления и представления заявки;  если в заявке претендента не указаны наименование и лот конкурса, либо указанные наименования содержат ошибки,  что не позволяет определить, для участия в каком конкурсе подана заявка (При этом в пункте 1.14 регламентирующей порядок подачи заявок указано, что на конвертах с заявками должно быть указано наименование организатора торгов и наименование конкурса, без требования об указании лота конкурса); отсутствие в составе заявки любого из документов, предусмотренных пунктами 11.1-11.6 раздела II конкурсной документации.

Пунктом 6.10 раздела II конкурсной документации также установлено, что подача заявки, несоответствующей требованиям конкурсной документации, является основанием для отказа в допуске к участию в конкурсе.

Пункт 7.1.6 раздела II конкурсной документации предусматривает оценку заявки участника по критерию «дополнительные предложения участника, имеющие отношения к предмету конкурса, а также влияющие на его деловую репутацию». При этом оценка участника осуществляется экспертным методом в соответствии с производственно-хозяйственными особенностями и перспективами развития кладбищ лота. По результатам оценки присваиваются баллы по 5-бальной шкале, при этом совершенно не понятно, в каком случае участнику будет присвоен минимальный балл (или нулевой), а в каком случае он может получить максимальный балл. В конкурсной документации не указывается какие перспективы развития могут быть у кладбищ; более того,  АПГО в своих письменных пояснениях указала, что на двух из семи кладбищ захоронения не производятся, а четыре кладбища являются полузакрытыми, только один объект лота - общественное кладбище в районе д.Вилга является открытым. Возникает вопрос о целесообразности, возможности и необходимости  развития кладбищ; что подразумевается под перспективами их развития.

В пункте 7.2 раздела II конкурсной документации определяется значимость показателей, то есть степень их влияния на качество выполнения работ и оказания услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказания ритуальных услуг. Значимость показателей представлена в таблице, где в пункте 6, предусматривающей значимость критерия «Дополнительные сведения об участнике и дополнительные предложения участника, имеющие отношение к предмету конкурса, а также влияющие на его деловую репутацию» указано, что значимость определяется характером и содержанием представленной информации, степенью ее влияния на функционирование кладбищ лота и может иметь значение: низкая, средняя, высокая.

Предоставление дополнительной информации не является обязательным требованием и относится к исключительной инициативе участника,  предоставление информации по данному критерию не формализовало, при этом за предоставление такой информации можно получить дополнительные (возможно решающие) баллы; участник конкурса не обладает информацией о том, какие документы будут признаны конкурсной комиссией наиболее значимыми и в каком случае им будет присвоена высокая значимость, что не исключает субъективный подход при рассмотрении заявки по данному критерию.

Не исключено, что за дополнительные документы, представленные участником конкурса, он получит 5 баллов, при этом их значимость будет признана низкой и наоборот, представлены документы с присвоением минимального балла и высокой значимостью. Неопределенность в предоставлении информации по данному критерию, неопределенность оценки заявки по данному критерию может привести к нарушению порядка определения победителя торгов.

Комиссия Карельского УФАС России считает, что требования, предъявляемые к составу документов, к участникам конкурса, должны отвечать признакам определенности и однозначности, относится в равной степени ко всем участникам. В конкурсной документации должен отражаться объективный и безусловный порядок оценки заявок, позволяющий обеспечить права участников конкурса на объективную (беспристрастную) оценку их конкурсных предложений и имеющихся ресурсов, исключающий произвольное проставление членами конкурсной комиссии оценки отдельных документов и требований  претендента, их значимости.

3. Частью 17 статьи 18.1 ФЗ «О защите конкуренции» установлено, что, если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные нарушения в актах и (или) действиях (бездействии) организатора торгов, конкурсной комиссии, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений. То есть, Комиссия антимонопольного органа не связана доводами жалобы.

Учитывая данные обстоятельства, в рамках рассмотрения жалобы также установлено:

1) Пунктом 3.3. проекта договора на выполнение работ, являющихся предметом конкурса, предусмотрено, что обеспечением исполнения обязательств по договору является договор страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных настоящим договором.

При этом ни в конкурсной документации, ни в проекте договора, не указан размер страхования гражданской ответственности, фактически Исполнитель может застраховать риски как на 1 миллион, так и на 1 рубль. Также не исключен тот факт, что вопрос о размере страхования будет рассматриваться после подведения итогов конкурса и сумма страхования может варьироваться в зависимости от того, кто будет признан победителем конкурса.  

Несмотря на неоднократное утверждение АПГО о социальной значимости и важности работ и услуг, входящих в предмет договора, проектом договора не предусмотрено применение штрафных санкций, либо иных мер ответственности к Исполнителю в случае отказа от исполнения или ненадлежащего исполнения договора.

2) Из пункта 2.1.11. проекта договора следует, что Исполнитель обеспечивает надлежащее ведение книги регистрации захоронений.

Поскольку в проекте договора не указано на прямую обязанность ведения книги регистрации захоронений, Исполнитель может осуществлять такую услугу как самостоятельно, так и посредством привлечения третьих лиц.

Согласно подпункту «б» пункта 1  части 3  статьи 4  Федерального закона от  22.10.2004  № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее - Закон об архивном деле),  к полномочиям муниципального образования в области архивного дела относятся хранение,  комплектование (формирование),  учет и использование архивных документов и архивных фондов муниципальных унитарных предприятий,  включая казенные предприятия,  и муниципальных учреждений.  Частью 4  данной статьи предусмотрено,  что органы местного самоуправления городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения,  установленным Федеральным законом от 6  октября 2003  года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 

Согласно статье 3  Закона об архивном деле,  архивный документ -  материальный носитель с зафиксированной на нем информацией,  который имеет реквизиты,  позволяющие его идентифицировать,  и подлежит хранению в силу значимости указанных носителя и информации для граждан,  общества и государства.                  

В соответствии со словарем Ожегова С.И.  комплектовать – означает составлять,  формировать – создавать,  порождать.                                                                     

Из вышеизложенного следует,  что деятельность в области архивного дела,  в том числе регистрация захоронений в соответствующие книги (журналы),  ведение книги регистрации,  выдача разрешений на захоронение,  должна осуществляться органами местного самоуправления или муниципальным бюджетным учреждением,  которое не будет осуществлять деятельность,  приносящую ему доход.

Предоставление Исполнителю договора, как хозяйствующему субъекту, (либо по его указанию иному лицу) права на ведение книги регистрации захоронений наделяет такое лицо функциями органа местного самоуправления.

3) На основании постановления Администрации №5440  от 25.11.2015, органом местного самоуправления принято решение о проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ Петрозаводского городского округа (далее - конкурс).

Приложением №2 к постановлению является Порядок проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ Петрозаводского городского округа (далее – Порядок проведения конкурса).

Пунктом 1.2 Порядка проведения конкурса определено, что предметом конкурса является право заключения договора на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ Петрозаводского городского округа, перечень которых утвержден Администрацией Петрозаводского городского округа.

Приложением №5 к постановлению является конкурсная документация для проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ    и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ Петрозаводского городского округа.

Приложением №1 к конкурсной документации является Заявка  на право заключения договора на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории общественных кладбищ Петрозаводского городского округа.

К заявке необходимо представить, среди прочих, следующие документы: сведения об объемах оказанных ритуальных услуг на кладбищах; сведения о наличии транспортных средств, техники и оборудования для ритуального обслуживания населения на кладбищах, содержания и эксплуатации кладбищ; сведения о наличии технологической документации и о гарантийном сроке на элементы надмогильных сооружений; сведения о предлагаемых ритуальных услугах; декларация о соответствии претендента требованиям, установленным конкурсной документацией.

Приложением №4 к заявке является форма документа, которую должен заполнить участник конкурса «Сведения об объемах оказанных ритуальных услуг на кладбищах»; где объемы оказанных ритуальных услуг разделены на 2 вида:  ритуальные услуги, связанные с погребением и  ритуальные услуги на кладбище.

Приложением №5 к заявке участника является форма предоставления сведений о наличии транспортных средств, техники и оборудования для ритуального облуживания населения на кладбищах, содержания и эксплуатации кладбищ (а именно: о наличии транспортных средств, техники и оборудования, необходимых для оказания ритуальных услуг населению (механизированные средства труда для транспортировки элементов надмогильных сооружений, инвентаря, сырья и материалов и др. на территории кладбища), содержания и эксплуатации кладбища (механизированные средства труда для обслуживания садово-парковой инфраструктуры кладбища, уборки территории и др.) с учетом характеристик кладбищ.

Приложением №8 к заявке является форма предоставления сведений о предлагаемых участником конкурса ритуальных услугах на кладбищах, учитывающих предпочтения различных слоев населения и религиозных конфессий, с учетом характеристик кладбищ. Наименование видов работ разделено на 8 групп:

1. Рытье могил и захоронение;
2. Доставка элементов надмогильных сооружений к месту захоронения;
3. Установка элементов надмогильных сооружений;
4. Изготовление элементов надмогильных сооружений;
5. Граверные и словорубные работы;
6. Окраска знаков и эмблем на надмогильных сооружениях;
7. Снятие элементов надмогильных сооружений;
8. Прочие работы и услуги

В составе конкурсной документации содержится проект договора на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории общественных кладбищ Петрозаводского городского округа, заключаемого с победителем конкурса.

В пункте 1.1 проекта договора указано, что  Исполнитель своими силами и за счет своих средств осуществляет на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ Петрозаводского городского округа.

В силу пункта 1.2 проекта договора, МКУ «Ритуал» поручает Исполнителю организовать оказание населению Петрозаводского городского округа (далее – потребители) ритуальных услуг, связанных с погребением на территории  общественных кладбищ  Петрозаводского городского округа.

Согласно пункту 1.4  договора, минимально необходимый перечень ритуальных услуг, оказываемых потребителям на соответствующих кладбищах, установлен приложением 2, являющимся неотъемлемой частью настоящего договора.

Обращаясь к указанному приложению №2 к договору, Комиссия Карельского УФАС России установила, что в поименованный минимально необходимый потребителям перечень ритуальных услуг (наименование ритуальных услуг) включено 250 видов услуг, которые разбиты на 7 подгрупп услуг (работ): подготовка могилы и захоронение; доставка элементов надмогильных сооружений к месту захоронения; установка элементов надмогильных сооружений; изготовление элементов надмогильных сооружений; снятие элементов надмогильных сооружений; высечные и граверные работы; окраска знаков и эмблем.

Статья 3 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон №8-ФЗ) дает четкую дефиницию слову «погребение», - это обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

Код ОКВЭД 93.03 - Организация похорон и предоставление связанных с ними услуг. Эта группировка включает: захоронение и кремацию трупов людей и животных и связанную с этим деятельность: подготовку к захоронению или кремации, бальзамирование и услуги, предоставляемые похоронными бюро, предоставление услуг, связанных с захоронением или кремацией, сдачу в аренду оборудованных ритуальных залов, сдачу в аренду или продажу мест для захоронения и т.п.

В разделе II (подраздел 2) конкурсной документации установлено, что понятия, термины и сокращения, используемые в настоящей конкурсной документации, применяются в значениях, определенных Законом №8-ФЗ, постановлением Администрации Петрозаводского городского округа от 19.11.2012 №5376 «Об утверждении Порядка деятельности общественных кладбищ Петрозаводского городского округа».

Исходя из вышеизложенного следует, что ритуальные услуги, связанные с погребением предполагают только подготовку могилы и само захоронение. Ритуальные услуги, связанные с погребением, оканчиваются путем предания тела земле/огню/воде.

Такие услуги (связанные с погребением) входят только в одну из семи групп работ/услуг, входящих в минимально необходимый перечень услуг, определенный в Приложении №2 проекта договора.

То есть, исходя из содержания пункта 1.4 проекта договора следует, что Исполнителю, по результатам проведения торгов, будет предоставлено исключительное право на оказание услуг по погребению, а также преимущественное право на оказание всего спектра ритуальных услуг, состоящего из 250 наименований видов работ/услуг, поименованного АПГО как необходимого для населения минимального перечня.

Данные обстоятельства свидетельствуют о противоречивости информации, содержащейся в конкурсной документации, противоречивости условий, содержащихся в проекте договора в части объема (видов) предоставляемых Исполнителем населению ритуальных услуг.

Наличие указанных противоречий может ввести потенциальных участников конкурса в заблуждение относительно предмета торгов, объема оказываемых услуг (выполняемых работ) по договору.

Поскольку, если предметом договора предусмотрено только обязательное оказание Исполнителем услуг по погребению, отсутствует смысл и необходимость в установлении в проекте договора минимального необходимого перечня ритуальных услуг; установления для участников конкурса отдельных требований и документов (например, предоставление договоров на оказание ритуальных услуг на кладбищах, вместо возможного установления требования о наличии договоров на оказание услуг по погребению; установление требования о представлении документов, подтверждающих предоставление гарантийного срока на элементы надмогильных сооружений, в том числе, на изготовление и установку).

То есть, отдельные положения конкурсной документации указывают на необходимость оказания услуг по погребению, другие - о необходимости оказания всего спектра ритуальных услуг. Указанные противоречия в конкурсной документации могут привести к сужению круга участников торгов, ограничению, недопущению, устранению конкуренции.

4) В соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон №131-ФЗ) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения поселения, городского округа, муниципального района.

В то же время, из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 Закона №131-ФЗ следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Статьей 18 Закона №8-ФЗ установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, а порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

Согласно положениям статей 25 и 29 Закона №8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с данным Законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Из анализа статьи 29 Закона №8-ФЗ вытекает, что специализированные службы по вопросам похоронного дела создаются в предусмотренных российским гражданским законодательством организационно-правовых формах и в зависимости от этого действуют на основании уставов или положений, которые не противоречат законодательным актам Российской Федерации и ее субъектов, а также зарегистрированы в установленном порядке. При этом статус специализированной службы может быть предоставлен государственным и муниципальным унитарным предприятиям, а также хозяйствующим субъектам различных организационно-правовых форм.

Согласно статье 29 Закона о погребении органы местного самоуправления городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с данным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших (как гарантия).

Обязанности установлены в главе II «Гарантии осуществления погребения» Закона №8-ФЗ:

- по исполнению волеизъявления умершего в случаях, установленных частью 2 статьи 7 Закона о погребении;

- по оказанию на безвозмездной основе услуг по погребению в соответствии с гарантированным перечнем (статья 9) с возмещением стоимости услуг в установленном законом порядке;

- по погребению умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего, а также погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки (статья 12) с возмещением стоимости услуг в установленном законом порядке.

Статьей 9 Закона №8-ФЗ предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению. В указанной статье предусмотрено, что супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления. Указанные услуги по погребению, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела

Согласно пункту 1 Указа Президента Российской Федерации от 29.06.1996 № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших» специализированные службы по вопросам похоронного дела оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению, гарантированные статьей 9 Закона № 8-ФЗ, по первому требованию супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего.

Системный анализ норм Закона №8-ФЗ показывает, что услуги по погребению могут быть оказаны любым хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность на рынке предоставления ритуальных услуг, а органы местного самоуправления и специализированные службы не вправе препятствовать лицам, исполняющим волеизъявление умершего, либо иным лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, в выборе исполнителя для оказания ритуальных услуг, а также препятствовать хозяйствующим субъектам осуществлять деятельность в сфере предоставления ритуальных услуг. Данная правовая позиция отражена в постановлении Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 № 12027/07 и принята во внимание Комиссией антимонопольного органа при вынесении настоящего решения.

Организации (включая индивидуальных предпринимателей), работающие на рынке оказания ритуальных услуг, праве оказывать весь спектр ритуальных услуг, включая услуги по копке могил и захоронению тел умерших. Наделения их статусом специализированной службы  для осуществления такой деятельности действующее законодательство не требует. Целью создания органами местного самоуправления специализированных служб является обеспечение гарантии погребения умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего.

В соответствии с письмом ФАС России от 23.03.2007 №АК/3795 «О разъяснении применения антимонопольного законодательства», письмом Министерства регионального развития РФ от 23.07.2007 №13741-ЮТ/07 «О деятельности организаций на рынке ритуальных услуг», Постановлением Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 №12027/07, нормами Закона №8-ФЗ, оказание ритуальных услуг является конкурентной сферой деятельности.

Из совокупности норм действующего законодательства следует, что органы местного самоуправления могут реализовать свои полномочия по организации ритуальных услуг путем создания специализированной службы в форме муниципального предприятия, учреждения, либо провести публичные процедуры по отбору хозяйствующего субъекта, предоставляющего гарантированный перечень услуг по погребению.

Оказание гарантированного перечня услуг является обязанностью специализированной службы, а не ее волеизъявлением с целью извлечения прибыли, и носит некоммерческий характер, поскольку услуги оказываются гражданам безвозмездно, являются убыточными, и  только впоследствии их стоимость по тарифам возмещается из бюджета. Перечень таких услуг не выступает как товар на рынке ритуальных услуг и влияния на конкуренцию не оказывает.

Факт реализации АПГО своих полномочий, предусмотренные Законом №8-ФЗ, подтверждается определением органом местного самоуправления порядка деятельности общественных кладбищ Петрозаводского городского округа и созданием специализированной службы по вопросам похоронного дела, которая обязана оказывать гарантированный перечень услуг по погребению. То есть потребитель, в случае получения отказа в предоставлении таких услуг иных хозяйствующим субъектом, всегда может получить гарантии, предусмотренные Законом №8-ФЗ, обратившись в ПМУП «Мемориал».

Постановлением АПГО от 19.11.2012 №5376 утвержден Порядок деятельности общественных кладбищ Петрозаводского городского округа (далее – Порядок деятельности кладбищ).Указанный порядок устанавливает требования к порядку деятельности, устройству и содержанию общественных кладбищ Петрозаводского городского округа.

Распоряжением главы самоуправления города Петрозаводска от 15.04.1999 № 87-р статус специализированной службы по вопросам похоронного дела закреплен за ПМУП «Мемориал».

На момент объявления рассматриваемого конкурса на территории Петрозаводского городского округа органом местного самоуправления созданы и осуществляют деятельность в сфере оказания ритуальных услуг две муниципальные организации: МКУ «Ритуал» и ПМУП «Мемориал».

Уставами данных организаций предусмотрены такие виды деятельности как организация работ по содержанию и эксплуатации общественных кладбищ (у МКУ) и  устройство, содержание и эксплуатация кладбищ (у ПМУП).

Кроме того, согласно Уставу, ПМУСП «Мемориал» обеспечивает население г.Петрозаводска всесторонними услугами в сфере похоронного дела; вправе осуществлять деятельность по заключению договоров с иными хозяйствующими субъектами для расширения комплекса услуг в сфере похоронного дела; осуществляет производство и установку надмогильных сооружений, в том числе памятников.

ПМУП «Мемориал» самостоятельно оказывает услуги по перечню, предусмотренному статьей 9 Закона №8-ФЗ. Обеспечение оказания услуг по гарантированному перечню отнесено к ведению специализированной службы как специально созданному субъекту, организующего целый ряд значимых мероприятий, посредством которых достигается правопорядок в соответствующей сфере общественных правоотношений.

Обеспечение населения услугами по погребению на безвозмездной основе в соответствии с гарантированным перечнем, погребение умерших (погибших) при отсутствии супруга,  близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при их невозможности осуществить погребение, а также погребение умерших (погибших), личность которых не установлена, эксплуатация и благоустройство территорий кладбища относится к муниципальным нуждам.

То есть, на момент объявления обжалуемого конкурса на территории Петрозаводского городского округа имелись муниципальные организации, специально созданные для выполнения муниципальных нужд, - осуществления деятельности по содержанию и эксплуатации кладбищ, а также по предоставлению населению всесторонних ритуальных услуг, в том числе по гарантированному перечню. Объявляя конкурс, АПГО не преследовала цель выбора иной организации, которая будет оказывать гарантированный перечень услуг по погребению, с присвоением ей статуса специализированной службы.

АПГО не представлено надлежащих аргументов и правовых оснований относительности необходимости и целесообразности проведения рассматриваемого конкурса, наличия реальной потребности в оказании населению частичного (погребение) или полного перечня услуг одной организацией; правовых оснований принятия органом местного самоуправления решения о проведении одного конкурса по выполнению на территории всех общественных кладбищ Петрозаводского городского округа  как услуг, отнесенных к муниципальным нуждам, так и услуг, не имеющим к ним отношения.

На рассмотрении жалобы представители АПГО подтвердили, что до объявления конкурса не было зафиксировано фактов срывов в предоставлении рассматриваемых услуг, наличия каких-либо проблем в сфере похоронного обслуживания, отсутствуют факты поступления жалоб и обращений от населения об отказе в предоставлении/невозможности получения гарантированного перечня услуг по погребению, а также иных ритуальных услуг.

Таким образом, отсутствовали предпосылки для внесения в действующую систему оказания ритуальных услуг и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ каких либо изменений (улучшений).

Положения статьи 49 ГК РФ устанавливают право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Субъектный состав участников рынка ритуальных услуг не ограничивается созданием специализированных служб. Понятие иных лиц Законом №8-ФЗ не определяется. В соответствии с подразделом 2 ГК РФ под лицами подразумеваются как физические, так и юридические лица. Услуги по погребению, в том числе, захоронение умерших и изготовление могил, могут оказывать как частные лица (юридические и физические), так и специально созданные службы по вопросам похоронного дела.

При этом законодательством не предусмотрено проведение органами государственной власти, органами местного самоуправления конкурсов на оказание услуг, заказываемых и оплачиваемых частными лицами. Доказательств  обратного АПГО не представлено.

Родственники умерших, иные лица, взявшие на себя обязанность осуществить погребение умершего могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг. Иначе следовало бы признать, что у родственников умершего отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги, т.е. ограничиваются гражданские права последних.

Таким образом, у АПГО отсутствовали правовые основания для проведения конкурса по отбору организации, которой по итогам торгов будет предоставлено исключительное право на предоставление услуг по погребению (не как специализированной службе по вопросам похоронного дела, предоставляющей гарантированный перечень услуг по погребению), а также преимущественное право на предоставление иных ритуальных услуг.

Несмотря на довод представителей АПГО о возможности после отбора Исполнителя по результатам торгов осуществления деятельности по оказанию ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению, иными хозяйствующими субъектами с подтверждением данного довода ссылкой на пункт 5.7 Порядка деятельности кладбищ, предусматривающий возможность, установки надмогильных объектов (сооружений) иным лицом, Комиссия Карельского УФАС России находит данный довод не соответствующим действительности.

Необходимо отметить, что в предмет договора, заключаемого с победителем конкурса, включено 2 вида услуг, где  облуживание и эксплуатация кладбищ является убыточным видом деятельности, поскольку не финансируется бюджетом. Соответственно, компенсировать свои расходы  на выполнение таких работ можно только путем получения возможности оказания части или полного спектра ритуальных услуг населению на территории общественных кладбищ Петрозаводского городского округа. В противном случае невозможно заинтересовать любого хозяйствующего субъекта принять участие в конкурсе и в последующем исполнять условия такого договора.

Учитывая, что Организатор торгов предъявляет достаточно серьезные требования к претендентам на участие в конкурсе, в том числе к опыту работы, наличию финансовых и материальных ресурсов, совершенно очевидно, что ранее или в момент объявления конкурса такое лицо итак осуществляет свою хозяйственную деятельность, предоставляет ритуальные услуги, и извлекает прибыль. В случае сохранения возможности оказания иными хозяйствующими субъектами услуг по погребению, иных ритуальных услуг, принятие Исполнителем на себя обязательств по выполнению дополнительных услуг (содержание и эксплуатация кладбищ), финансируемых за счет собственных средств (в отсутствие бюджетного финансирования), будет противоречить здравому смыслу; поскольку, вместо прибыли, такой хозяйствующий субъект будет работать себе в убыток. Заинтересованность юридических лиц в участии в конкурсе обеспечена Организатором торгов именно путем предоставления исключительного права на осуществление услуг по погребению, предоставлению преимущественного права на оказание иных ритуальных услуг на территории всех общественных кладбищ Петрозаводского округа. Фактически участие в конкурсе обеспечит доступ на рынок оказания ритуальных услуг только одному хозяйствующему субъекту, признанному победителем.

АПГО сообщила, что на организацию текущего содержания кладбищ  на 2017 год бюджетом предусмотрено 3 111 700 руб., при этом, в случае отбора Исполнителя по конкурсу, расходы на содержание кладбищ ложатся на победителя торгов.

В письменных пояснения АПГО неоднократно указывала, что заключение указанного договора приведет к централизации функций в рамках полномочий одного лица -Исполнителя.

Деятельность, связанная с погребением на коммерческой основе должна осуществляться в условиях равной конкуренции с иными хозяйствующими субъектами, участниками данного рынка.  При этом организации, оказывающие ритуальные услуги на коммерческой основе, не могут наделяться контрольными функциями в отношении иных хозяйствующих субъектов.

Комиссия Карельского УФАС России установила, что непосредственно перед объявлением рассматриваемого конкурса, 25.11.2016 Постановлением АПГО были внесены изменения в Постановлением АПГО от 19.11.2012 №5376.

Пунктом 1.2 Порядка деятельности кладбищ (в ред. 2015 года)  было предусмотрено, что общественные кладбища Петрозаводского городского округа являются по своей принадлежности муниципальными, находятся в ведении АПГО и содержатся организацией на основании муниципального контракта, заключаемого АПГО или МКУ «Ритуал» в соответствии с действующим законодательством.

На основании данного пункта в 2015 и 2016 годах проводились закупки, предметом которых являлось содержание и эксплуатация кладбищ, информация о проведении закупок размещалась на сайте www.zakupki.gov.ru//.

После внесения в Порядок деятельности кладбищ изменений 25.11.2016, АПГО исключила пункт о содержании кладбищ путем заключения муниципальных контрактов.

Вместо этого, пункт 1.1 Порядка деятельности кладбищ был дополнен положениями, касающимися проведения конкурса. В частности, предусмотрено, что в целях надлежащей организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения в состоянии, отвечающем установленным нормам и требованиям, АПГО может быть принято решение о проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ Петрозаводского городского округа (далее - конкурс). По результатам проведения конкурса, подведения его итогов и заключения договора на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ Петрозаводского городского округа осуществляет лицо, заключившее договор с муниципальным казенным учреждением Петрозаводского городского округа «Ритуал» (п.1.1.4), среди которых: своевременная подготовка могил, погребение тел (останков) умерших (погибших), урн с прахом, установку надмогильных сооружений; обеспечение надлежащего похоронного обслуживания населения, включающего отдельные виды или весь комплекс услуг, связанных с погребением умерших (погибших); решение отдельных вопросов, возникающих при исполнении волеизъявления умершего (погибшего) о погребении его тела; обеспечение надлежащего ведения книги регистрации захоронений.

В части финансового обеспечения организации похорон в пункте 7 Порядка деятельности кладбищ АПГО установила, что финансирование расходов на создание, содержание и благоустройство общественных кладбищ Петрозаводского городского округа является расходным обязательством Петрозаводского городского округа и подлежит исполнению за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа.

При организации и проведении конкурса, подведении его итогов и заключении договора на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ Петрозаводского городского округа финансирование расходов на содержание и благоустройство общественных кладбищ Петрозаводского городского округа осуществляется администрацией кладбища за счет собственных средств.

Порядком деятельности кладбищ внесены изменения в термин «администрация кладбища», в частности, предыдущая редакция Постановления АПГО определяла администрацию кладбища как круг лиц, уполномоченных осуществлять оперативное управление кладбищем; в новой редакции - это круг лиц, уполномоченных осуществлять оперативное управление кладбищем, или руководители и другие работники, наделенные в установленном порядке организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями лицом, заключившим с МКУ «Ритуал» договор на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ Петрозаводского городского округа.

Пункты 3.3 и 3.5 Порядка деятельности кладбищ закрепляют, что погребение осуществляется администрацией кладбища. Погребения производятся после оформления договора с администрацией кладбища.

Альтернативы в части предоставления таких услуг иными хозяйствующими субъектами (не входящими в состав администрации кладбища) не предусмотрено.

В силу пункта 3.15 Порядка деятельности кладбищ, услуги по перезахоронению и эксгумации останков предоставляются также администрацией кладбища.

Возможности предоставления таких услуг иными хозяйствующими субъектами также не предусмотрено.

Содержание указанных пунктов Порядка деятельности кладбищ в совокупности с содержанием конкурсной документации, проектом договора, свидетельствует о предоставлении победителю обжалуемого конкурса права на оказание самостоятельно, либо путем привлечения третьих лиц, всего комплекса ритуальных услуг.

Указанный факт также подтверждается следующим.

Минимально необходимый перечень ритуальных услуг, оказываемых потребителям на общественных кладбищах Петрозаводского городского округа, установлен приложением 2 к договору. При этом, данный перечень невозможно признать минимальным, поскольку в нем содержится 250 видов наименований услуг (работ); фактически он является  «максимальным».

Из пункта 2.1.1 проекта договора следует, что Исполнитель обеспечивает надлежащее выполнение работ и оказание услуг по текущему содержанию объектов, оказание ритуальных услуг в соответствии с приложениями 1 и 2 к настоящему договору.

Исполнитель осуществляет подготовку могил, погребение тел (останков) умерших погибших), урн с прахом, установку надмогильных сооружений (пункт 2.1.2 проекта договора).

Исполнитель обеспечивает надлежащее похоронное  обслуживание населения, включающее отдельные виды или весь комплекс услуг, связанных с погребением умерших погибших) (п.2.1.6 проекта договора).

Пунктом 2.1.11 проекта договора за Исполнителем закреплена обязанность обеспечения надлежащего ведения книги регистрации захоронений.

Согласно пункту 5.7 Порядка деятельности кладбищ установка надмогильных объектов (сооружений) производится администрацией кладбища либо по согласованию с администрацией кладбища иным лицом.

При этом ни Порядком деятельности кладбищ, ни конкурсной документацией и проектом договора не предусмотрен порядок взаимодействия с иными лицами, которые заинтересованы в оказании ритуальных услуг, в том числе в установке надмогильных объектов (сооружений); отсутствуют какие-либо регламенты, определяющие порядок и сроки согласования выполнения таких работ, требуемые документы для обращения к Исполнителю, возможные основания для отказа в согласовании. При этом возникнет ситуация, при которой хозяйствующие субъекты, ранее осуществляющие деятельность по оказанию ритуальных услуг, будут вынуждены обращаться к своему конкуренту (Исполнителю по договору) за получением разрешения (согласования) в осуществлении конкретного вида работ, а Исполнитель по договору получит возможность в одностороннем порядке воздействовать на общие условия оказания ритуальных  услуг (в границах общественных кладбищ Петрозаводского городского округа); возможность отказа в согласовании хозяйствующим субъектам выполнения таких работ/оказания услуг со ссылкой на наличие долгосрочного договора на оказание ритуальных услуг населению Петрозаводского городского округа.

Учитывая, что условиями проекта договора предусмотрено осуществление отдельных функций, выполняемых до проведения АПГО обжалуемого конкурса, МКУ «Ритуал» и ПМУП «Мемориал», АПГО указала, что в случае проведения конкурса и заключении по его итогам договора, органом местного самоуправления будет рассмотрен вопрос о необходимости внесения изменений в Уставы МКУ «Ритуал» и ПМУП «Мемориал».

Указанное ставит также ставит под сомнение необходимость и целесообразность объявления рассматриваемого конкурса при наличии муниципальных организаций, в полной мере обеспечивающих выполнение муниципальных нужд.

Изменения могут быть внесены и в Порядок деятельности кладбищ (также как это было осуществлено за 3 дня до объявления конкурса), в связи с чем в проекте договора за  МКУ «Ритуал» закреплена обязанность по оказанию  Исполнителю информационной поддержки по вопросам изменения нормативных актов и других документов, регламентирующих похоронное дело и погребение умерших. Также проектом договора предусмотрена возможность внесения Исполнителем и рассмотрение МКУ «Ритуал» предложений по изменению условий содержания и эксплуатации объектов, оказанию ритуальных услуг населению, развитию и благоустройству мест погребения и другим вопросам похоронного дела.

ФЗ «О защите конкуренции» определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Согласно пункту 7 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции», под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Частью 1 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции» установлено, что при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Поскольку проектом договора, входящим в состав конкурсной документации, предусмотрено, что Исполнитель по договору осуществляет деятельность, приносящую доход (ритуальные услуги), он является хозяйствующий субъектом в понимании пункта 5 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции».

Пункт 17 статьи 4 ФЗ «О защите конкуренции» перечисляет признаки ограничения конкуренции, среди которых: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами местного самоуправления требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Установление в конкурсной документации отдельных требований к претендентам на участие в конкурсе и к предъявляемым ими в составе заявки документам (в частности, п.6.2.7, п.6.28, п.6.3, п.6.7, п. 11.3.8); включение в предмете конкурса работ/услуг, выполнение/оказание которых может быть осуществлено любым хозяйствующим субъектом и финансирование которых осуществляется за счет собственных средств потребителей; указание в информационном сообщении и конкурсной документации противоречивых сведений относительно предмета торгов (объема оказываемых услуг: только погребение или весь комплекс ритуальных услуг), несоблюдение принципов информационной открытости и прозрачности торгов свидетельствует о нарушении Организатором торгов запрета, установленного статьей 17 ФЗ «О защите конкуренции».

Претенденты (участники конкурса) при установлении вышеобозначенных  требований в конкурсной документации были лишены возможности оценить целесообразность подачи заявки, правильно укомплектовать заявку с целью максимального отражения своих сильных сторон и конкурентных преимуществ.

Указанные действия приводят или могут привести к недопущению, ограничению устранению конкуренции, в том числе, путем сокращения круга потенциальных участников конкурса; предоставления преимущественных условий участия в торгах хозяйствующим субъектам, имеющим опыт работы и как следствие, невозможности принятия участия в торгах вновь созданным хозяйствующим субъектам; предоставления преимущественных условий осуществления деятельности отдельному хозяйствующему субъекту (Исполнителю по договору –победителю торгов) и возможности последним в  одностороннем порядке воздействовать на общие условия осуществления деятельности иными хозяйствующими субъектами, созданными с целью предоставления ритуальных услуг; необоснованного препятствования в осуществлении деятельности иными хозяйствующими субъектами.

Кроме того, рассматриваемые действия АПГО устанавливают для приобретателей ритуальных услуг ограничение в выборе хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие услуги.

В случае признания конкурса состоявшимся, могут быть нарушены права потребителей ритуальных услуг, оплачивающие таковые за счет собственных средств, поскольку потребители (население) будут лишены права на выбор организации (в том числе, оказывающей услуги по наиболее выгодной для потребителя стоимости), оказывающей, как минимум, услуги  по погребению, поскольку такой организацией будет являться победитель торгов; кроме того, Победитель торгов сможет устанавливать любой диапазон цен на предоставляемые им услуги, а население будет вынуждено их приобретать по установленной таким хозяйствующим субъектом  цене.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 18.1 ФЗ «О защите конкуренции»  Комиссия Карельского УФАС России,

РЕШИЛА:

 

1. Признать жалобу ИП Калабиной А.Б. (вх.№ 5743 от 23.12.2016) на действия Организатора торгов - Администрации Петрозаводского городского округа при проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ Петрозаводского городского округа обоснованной.

2. Признать в действиях Администрации Петрозаводского городского округа нарушение части 1 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в совершении Организатором торгов при проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ Петрозаводского городского округа действий, которые приводят или могут привести к  недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

3. Выдать Администрации Петрозаводского городского округа обязательное для исполнения предписание о совершении действий по аннулированию конкурса на право заключения договора на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ Петрозаводского городского округа.

Решение может быть обжаловано в арбитражном суде в течение трех месяцев со дня его принятия.

 

ПРЕДПИСАНИЕ №04-45/66-2016

об аннулировании торгов

 

13 января 2017 года                                                                                          г.Петрозаводск

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия в составе:***

 

рассмотрев в порядке статьи 18.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года
№ 135-ФЗ «О Защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции») жалобу ИП Калабиной А.Б. (вх.№5743 от 23.12.2016) на действия Организатора торгов - Администрации Петрозаводского городского округа при проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ Петрозаводского городского округа,

руководствуясь частью 20 статьи 18.1, пунктом 3.1 части 1 статьи 23  ФЗ «О защите конкуренции»,  на основании  решения Карельского УФАС России от 13 января 2017 года по жалобе ИП ***  №04-45/66-2016,

ПРЕДПИСЫВАЕТ:

1. Организатору торгов - Администрации Петрозаводского городского округа в срок до 24 января 2017 года совершить действия по аннулированию конкурса на право заключения договора на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующих общественных кладбищ Петрозаводского городского округа, а именно:

- принять решение об аннулировании Конкурса;

- разместить на официальном сайте Администрации Петрозаводского городского округа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» решение об аннулировании Конкурса;

- направить заявителям, подавшим заявки на участие в торгах, уведомления о принятом решении об аннулировании торгов.

2. О выполнении настоящего предписания сообщить в Карельское УФАС России не позднее 5 дней со дня его исполнения, с приложением подтверждающих документов (копии решения об аннулировании торгов; сведения о дате размещения указанной информации на сайте, копии уведомлений организациям, подавшим заявки на участие в торгах, об аннулировании торгов).