База решений
и правовых актов

26.12.2019

  г. Москва

По результатам рассмотрения первых частей заявок Протоколом рассмотрения заявок от 11.12.2019 (далее - Протокол) Обществу было отказано в допуске к участию в аукционе в электронной форме на основании несоответствия информации, предусмотренной ч. 3 ст. 66 Закона о контрактной системе.

Как указано в протоколе в соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 66 Закона о контрактной системе и п. 17.1. раздел II. Информация о проведении закупки первая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать: конкретные показатели товара, соответствующие значениям, установленным в документации об электронном аукционе, и указание на товарный знак (при наличии). В составе первой части заявки участника электронного аукциона предоставлены недостоверные сведения, которые не соответствуют требованиям, установленным документацией по проведению электронного аукциона.

Заказчик в обоснование правомерности отклонения заявки по позиции 10 Растворы строительные тип 2 указал на следующие фактические обстоятельства.

 Участник в первой части заявки предоставил сведения, не соответствующие требованиям документации, а именно:

Заказчиком установлено обязательное требование о растворах «Растворы сложные (на смешанных вяжущих), простые». Участник указывал: «Вяжущее сульфатостойкий портландцемент с минеральными добавками, Вяжущее известковое молоко, по применяемым вяжущим Растворы сложные (на смешанных вяжущих), простые», что соответствует только сложным растворам по ГОСТ 28013-98 и не соответствует простым растворам по ГОСТ 28013-98, поскольку простые растворы применяются только на вяжущем одного вида, тем самым предложение участника не соответствует установленным требованиям.

Как установлено антимонопольным органом для материала п.10 Растворы строительные тип 2 были предоставлены следующие значения:

  Также, для параметра «По применяемым вяжущим» Заказчиком установлено требование «Растворы должны быть сложные (на смешанных вяжущих), простые». Из данного требования следует, что необходимо несколько видов раствора. Согласно ГОСТ 28013-98, а именно п. 3.1.2:

По применяемым вяжущим растворы подразделяют на:

- простые (на вяжущем одного вида);

- сложные (на смешанных вяжущих).

Значения, предлагаемые Участником закупки, указывает на то, что будут предоставлены растворы на сложном вяжущем (раствор с вяжущим «сульфатостойкий портландцемент с минеральными добавками и известковое молоко»), а также предоставлены растворы на простых вяжущих (один раствор на вяжущем «сульфатостойкий портландцемент с минеральными добавками» и один раствор на вяжущем «известковое молоко»).

Комиссия Управления обращает внимание, что таким образом заказчик сформировал требования к значениям показателей невозможно однозначно определить, что участник закупки при описании «Вяжущие» должен был также указать отсутствие.

При этом указание слова «отсутствие», по мнению заказчика однозначно усматривается из следующих граф описания требований к характеристикам товара, а именно в силу того, что в графе «По применяемым вяжущим» документацией установлено «Растворы должны быть сложные (на смешанных вяжущих), простые». В связи с чем заказчика полагает, что участник закупки должен догадаться указать на отсутствие, поскольку в силу ГОСТа простые вяжущие имеют только один вид вяжещуего, а смешанные – несколько. В связи с чем, по мнению заказчика, факт указания 2 вяжущих исключает возможность того, что один из растворов будет простым.

По позиции 18 Сталь угловая равнополочная ГОСТ 8509-93, заказчик в протоколе указал: Предложение Участника:

«Толщина полки (t) 8

Номер уголка [от 8 до 14]

Площадь поперечного сечения (F) 12.30»

Участник закупки предлагает ассортиментный ряд уголков номерами «[от 8 до 14]», однако по показателю «Толщина полки (t)» и по показателю «Площадь поперечного сечения (F)» участник предоставляет информацию, не соответствующую ГОСТ 8509-93, поскольку толщина полки «8» не применяется для уголка номером «14», аналогично и для показателя «Площадь поперечного сечения (F) » для уголка номером «14». Ввиду вышеизложенного, предложение участника не соответствуют требованиям документации и ГОСТ.

Как следует из материалов дела лля материала под пунктом 18 Сталь угловая равнополочная ГОСТ 8509-93 были предоставлены следующие значения:

Комиссия Управления не может согласиться с действиями заказчика по отклонению заявки участника закупки. Согласно ГОСТ 8509-93, а именно таблица 1:

При этом, предоставление нескольких значений показателей «Толщина полки (t)», «Ширина полки (b)», «Площадь поперечного сечения (F) », как на то указывает Заказчик, противоречило бы как требованиям самого Заказчика, а именно: «Слова «не менее» - означает что, участнику следует предоставить в заявке конкретный показатель, более указанного значения или равный ему;».

Для характеристики «Номер уголка» указано значение в неизменном виде «[от 8 до 14]», что указывает на то, что номер уголка находится в указанном диапазоне, т.е. номер уголка 8. Если Заказчику требовался весь ассортиментный ряд от 8 до 14, то следовало бы воспользоваться символом «,» или союзом «и» и указать в виде «8, 9, 10, 11, 12,5, 14» или «8 и 9 и 10 и 11 и 12,5 и 14», так как само по себе значение «номер уголка» является конкретным, не диапазонным, как указано Заказчиком.

В соответствии со ст. 33 Закона о контрактной системе в описание объекта закупки не должны включаться требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

В силу п. 2 ч. 1 ст. 33 упомянутого закона при составлении описания объекта закупки должны использоваться, если это возможно, стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминология, касающаяся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.

Таким образом, ст. 33 Закона о контактной системе предусмотрено, что описание объекта закупки (в данном случае описание производимых работ) должно носить объективный характер с указанием функциональных, технических, качественных и эксплуатационных характеристик, при составлении которых необходимо использовать стандартные показатели, установленные законодательством о техническом регулировании.

По смыслу приведенных норм права описание объекта закупки должно носить объективный характер и не допускать возможности его множественного толкования с тем, чтобы исключить последующую возможность субъективного усмотрения со стороны заказчика при разрешении вопроса о допуске или отказе в допуске той или иной заявке. И тем более недопустимы противоречия и взаимоисключающие требования в такой документации.

Документация о проведении закупки, являющаяся, по своей сути, офертой, в соответствии с положениями которой впоследствии заключается договор, не должна содержать возможности ее множественного толкования. Указанная документация должна содержать в себе четкие, исчерпывающие требования к претендентам, подающим заявки на право участия в торгах, что исключает возможность субъективного толкования указанных в заявках предложений заказчиком.

 В этой связи представляется возможным сделать вывод о том, что, в целях исключения какого-либо субъективного правоусмотрения при разрешении вопроса о допуске той или иной заявки к участию в закупке, а также недопустимости злоупотребления правом заказчику надлежит максимально четко и конкретно сформулировать свои требования относительно требуемых к выполнению работ или услуг.

Названный правовой подход наиболее полно обеспечивает баланс частных и публичных интересов, поскольку направлен на повышенную защиту участника торгов как более слабой стороны в указанных правоотношениях.

Обратное же будет противоречить законодательно закрепленному принципу равенства участников гражданских правоотношений (ч. 1 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), презумпции добросовестности участников таких правоотношений (ч. 5 ст. 10 ГК РФ), а также законодательно установленному запрету на злоупотребление правом (ч. 1 ст. 10 ГК РФ), поскольку разрешение вопроса  о допуске или об отказе в допуске к участию в торгах будет основано исключительно на субъективном усмотрении заказчика.

В настоящем случае, заказчик, формируя требования в документации к товарам ввел участников закупки в заблуждение необъективным описанием требований к указанным товарам.

Московское УФАС России отмечает, что заказчик, устанавливая в документации требования к характеристикам товаров, не может предусматривать требования к ним в отрыве друг от друга, без оценки их взаимосвязанности на предмет непротиворечивости и взаимоисключаемости.  В настоящем случае сформированная заказчиком документация в одном случае обязывала участника закупки выбрать один из перечисленные показателей, поскольку заказчиком был указан знак «;». А в другой графе заказчик предусмотрел необходимость указания как простых и сложных растворов (Растворы сложные (на смешанных вяжущих), простые).

Способ же изложения требований, допущенный заказчиком в настоящем деле, не позволяет идентифицировать надлежащую потребность заказчика и, как следствие, провоцирует допущение участником закупки ошибок при заполнении заявки. Кроме того, антимонопольный орган отмечает, что заказчик, предъявляя требование к участнику закупки о необходимости предоставления показателей по товару с учетом иных требований документации в совокупности и взаимосвязи, соотнося это с требованиями государственного стандарта, освобождает себя от подобного требования при формировании документации и считает допустимым устанавливать показатели товара, исключающие друг друга.

Подобное составление аукционной документации вводит участников закупки в заблуждение относительно технических характеристик заявленного товара, предоставляя Заказчику возможность манипулировать результатами проводимого аукциона в собственных интересах. Данный вывод косвенно подтверждается тем, что в соответствии с протоколом рассмотрения заявок участников закупки две заявки были отклонены заказчиком по названным основаниям.

Между тем, обязанность Заказчика по подготовке документации (инструкции) обусловлена необходимостью достижения упорядочения и приведения к единообразию в понимании требований Заказчика как к составу и содержанию заявки на участие в аукционе, так требований к самому товару (показателям его характеризующим).

Подобное поведение Заказчика вызывает неопределенность при формировании заявок, а также лишает участников возможности представить предложение, соответствующее всем требованиям Аукционной документации, чем влечет риск отклонения такой заявки в любом случае со ссылкой на ее противоречие либо ГОСТу, либо требованиям по формированию заявок, изложенным в документации о закупке.

Управление  также отмечает, что реализация предоставленного Заказчику права самостоятельно формировать свою потребность относительно объекта закупки не должна противоречить целям и принципам законодательства о контрактной системе, противоречить положениям отдельных норм Закона о контрактной системе, а именно: ч. 2 ст. 8 Закона, запрещающей совершение заказчиками действий, которые приводят к ограничению конкуренции, в частности, к необоснованному ограничению количества участников закупки, ч. 1 ст. 64 Закона, устанавливающей допустимость требований к содержанию заявок, и необходимость соблюдения правил описания объекта закупки, куда не должны включаться требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки (п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона).

Кроме того, Комиссия Управления полагает, что заказчиком установлены требования который участники закупки могут установить только по результатам испытаний, что обязывает участника закупки располагать необходимым товаром на момент участия в процедуре, что также не может быть признано правомерным.

Названный правовой подход, изложенный в пункте 3 письма ФАС России от 01.07.2016 № ИА/44536/16, поддержан Верховным Судом Российской Федерации в решении от 09.02.2017 по делу № АКПИ16-1287, в котором Суд указал, что желание заказчика требовать от участника закупки подробного описания в заявке различных показателей значения товара, в том числе и тех, которые становятся известными при испытании определенной партии товара после его производства фактически направлены на создание неравных условий для участников закупки, что не соответствует принципу обеспечения конкуренции.

В настоящем случае, заказчиком предъявлены требования к товарам, подлежащим использованию при оказании услуг. При этом в протоколе заказчик в качестве основания отклонения заявки участника аукциона указал на недостоверность сведений, представленных в составе заявки, а также на их несоответствие требованиям документации. Сведения, подлежащие указанию участниками закупки в составе первых частей, а также инструкция по заполнению заявки, возлагают на участника закупки обязанность заполнить соответствующие сведения на основании положений государственных стандартов, поименованных заказчиком в документации.

При этом документация о проведении закупки, являющаяся, по своей сути, офертой, в соответствии с положениями которой впоследствии заключается договор, не должна содержать возможности ее множественного толкования. Указанная документация должна содержать в себе четкие, исчерпывающие требования к претендентам, подающим заявки на право участия в торгах, что исключает возможность субъективного толкования указанных в заявках предложений заказчиком.

 В этой связи представляется возможным сделать вывод, что в целях исключения какого-либо субъективного правоусмотрения при разрешении вопроса о допуске той или иной заявки к участию в закупке, а также недопустимости злоупотребления правом заказчику надлежит максимально четко и конкретно сформулировать свои требования к участникам закупки. Способ же изложения требований, допущенный заказчиком в настоящем деле, в том числе инструкция по заполнению заявки, не позволяют идентифицировать надлежащую потребность заказчика и, как следствие, провоцирует допущение участником закупки ошибок при заполнении заявки.

Подобное составление документации (посредством возложения на участника закупки представлять конкретные показатели товара, подлежащего использованию при выполнении работ) вводит участников закупки в заблуждение относительно технических характеристик заявленного товара, предоставляя заказчику возможность манипулировать результатами проводимой закупки в собственных интересах.

Комиссия отмечает, в настоящем деле объектом закупки явилось оказание услуг в пользу заказчика. В связи с этим потребность заказчика выражается в получении итогового результата – надлежащего техническое обслуживание в соответствии с требованиями Технического задания. В свою очередь, материалы, подлежащие использованию при выполнении работ/оказании услуг, не являются непосредственным объектом закупки. Соответственно, если предметом закупки не являются материалы, которые участники самостоятельно не производят, а закупают у других лиц, то заказчику при составлении документации нет необходимости переписывать содержание регламентированных стандартных требований в документацию, а достаточно лишь указать, что предложения, выдвигаемые участниками, должны соответствовать ГОСТам, международным стандартам и иным техническим регламентам в зависимости от товара.

Комиссия Управления принимает во внимание, что способ описания конкретных показателей установлен заказчиком таким образом, что участники закупки,  для того чтобы сформировать свое предложение в составе заявки, должны прибегнуть к химическому анализу свойств товара, заявляемого в составе заявки, или располагать на этапе подачи заявки конкретным паспортом качества, техническими условиями на определенный товар в целях корректного заполнения заявок на участие в закупке, что подтверждается следующим документом.

Контрольный орган отмечает, что положения Закона о контрактной системе не обязывают участника закупки иметь в наличии товар в момент подачи заявки. В связи с этим требования заказчика о подробном описании в заявке (путем предоставления показателей и (или) их значений, как в виде одного значения, диапазона значений, так и сохранения неизменного значения) химического состава и (или) компонентов товара и (или) показателей технологии производства, испытаний товара и (или) показателей, значения которых становятся известными только при испытании определенной партии товара после его производства, имеют признаки ограничения доступа к участию в закупке.

Из Технического задания следует, что заказчиком предусмотрено, что товар должен быть изготовлен в соответствии с техническими условиями и/или ГОСТом. Также Техническим заданием определено, что товар должен соответствовать требованиям к качеству, установленным государственными стандартами и отраслевыми стандартами, техническим условиям, иным документам, устанавливающим требованиям к качеству данного товара, а также требования Заказчика.

Также Комиссия Управления обращает внимание, что в целях обеспечения конкуренции на торгах, заказчику в документации достаточно предусмотреть возможность участникам закупки выразить свое согласие на поставку товара с качественными характеристиками, определенными им в приложении к Техническому заданию, и не предусматривать обязанность по заполнению участниками закупки конкретных характеристик, которые уже и так определены им в документации. Указанное изменение сократит возможность допущения участниками закупки ошибок в части заполнения ими характеристик товаров, подлежащих поставке, поскольку потребность заказчика уже определена им путем формирования требований к товарам посредством описания качественных характеристик в приложении к Техническому заданию, которые могут быть воспроизведены участниками закупки посредством копирования (или предоставления согласия) при формировании заказчиком документации с надлежащими и непротиворечивыми конкретными показателями.

В связи с изложенным, Комиссия Управления отмечает, что допустимым может являться установление в документации условий, при которых участники закупки вправе предоставить в составе заявки свое согласие на использование товара при выполнении работ в соответствии с требованиями документации, а именно конкретными показателями, которые заказчик сформировал на основании своей потребности в приложении к Техническому заданию.

Кроме того, в соответствии документацией товары включены в оказание услуг по государственному контракту и не являются непосредственным объектом закупки, поскольку аукцион проводился на право заключения договора по проведению капитального ремонта, а не на поставку товара. В связи с чем предусмотренные заказчиком требования к товарам, указанные им в технической части документации относятся к строительным материалам, подлежащим использованию победителем торгов при выполнении оказании услуг на объекте, и уже непосредственный результат выполненных работ/оказанных услуг подвергается экспертизе в порядке ст. 94 Закона о контрактной системе, в соответствии с которой исполнение контракта включает в себя проведение в соответствии с указанным законом экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта.

На основании изложенного, учитывая то обстоятельство, что аукционная документация заказчика в настоящем случае носила необъективный характер и содержала нестандартные показатели, определяющие потребности заявителя, способные привести к искусственному сужению количества потенциальных участников закупки ввиду разрешения вопроса о допуске поданных им заявок исключительно на основании субъективного усмотрения самого заказчика, антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о наличии в действиях Учреждения нарушения требований п.п. 1, 2 ч. 1, ч. 2 ст. 33 Закона о контрактной системе в сфере закупок.

Вследствие ненадлежащего формирования заказчиком документации Комиссия Управления приняла решение о выдаче заказчику предписания о внесении изменений в закупочную документацию.