База решений
и правовых актов

РЕШЕНИЕ

по делу № 077/07/00-2262/2022 о нарушении

процедуры торгов и порядка заключения договоров

16.02.2022 г. Москва

 

Комиссия Московского УФАС России по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров (далее – Комиссия) в составе:

Председательствующего:

 

при участии посредством видеоконференцсвязи представителей от АО «Генеральная дирекция международных книжных выставок и ярмарок»,

в отсутствии представителей от ООО «ГЛОБАЛС АУДИТ», извещенных надлежащим образом письмом Московского УФАС России от 10.02.2022 № НП/7494/22,

рассмотрев жалобу ООО «ГЛОБАЛС АУДИТ» (далее - Заявитель) на действия АО «ГЕНЕРАЛЬНАЯ ДИРЕКЦИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ КНИЖНЫХ ВЫСТАВОК И ЯРМАРОК» (далее — Заказчик) при проведении открытого конкурса в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по проведению аудита финансовой (бухгалтерской) отчетности Акционерного общества «Генеральная дирекция международных книжных выставок и ярмарок» за 2021-2023 годы (реестровый № 2073400001122000001, далее — Закупка),

в соответствии со статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции),

 

УСТАНОВИЛА:

 

В адрес Московского УФАС России поступила жалоба Заявителя на действия Заказчика при проведении Закупки.

Согласно части 16 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, рассмотрение жалобы по существу осуществляется комиссией антимонопольного органа. Неявка лиц, надлежащим образом уведомленных (уведомленных посредством направления антимонопольным органом уведомления, предусмотренного частью 11 настоящей статьи) о времени и месте рассмотрения жалобы по существу, не является препятствием для такого рассмотрения.

Рассмотрение жалобы проводилось в дистанционном режиме посредством видеоконференцсвязи.

Инструкция по подключению и использованию системы TrueConf размещена на официальном сайте Московского УФАС России по ссылке: https://moscow.fas.gov.ru/page/17962.

В уведомлении о принятии жалобы к рассмотрению содержалась информация о том, что в случае отсутствия технической возможности, а также при наличии иных объективных причин невозможности рассмотрения жалобы посредством видеоконференцсвязи, стороны вправе подать ходатайство об очном рассмотрении жалобы, оформленное надлежащим образом. Указанное ходатайство должно быть направлено не позднее 15:00 (по московскому времени) рабочего дня, предшествующего дню рассмотрения жалобы на электронные почты to77@fas.gov.ru, to77-torgi.mufas@fas.gov.ru.

Заявлений о невозможности подключения к сеансу, а также возражений относительно рассмотрения жалобы посредством видеоконференцсвязи от лиц, которым направлялось уведомление о принятии жалобы к рассмотрению (Заявителем, Заказчиком, Организатором торгов), в Управление не поступало.

Таким образом, учитывая, что указанные лица надлежащим образом извещены о способе рассмотрения жалобы заблаговременно, Комиссия Московского УФАС считает возможным провести дистанционное рассмотрение жалобы в их отсутствие

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по правилам настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон о закупках), за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов.

Согласно части 4 статьи 5 Федерального закона от 20.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (далее — Закон об аудиторской деятельности) Договор на проведение обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности организации, в уставном (складочном) капитале которой доля государственной собственности составляет не менее 25 процентов, а также на проведение аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности государственной корпорации, государственной компании, государственного унитарного предприятия или муниципального унитарного предприятия заключается с аудиторской организацией или индивидуальным аудитором, определенными путем проведения не реже чем один раз в пять лет открытого конкурса в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, при этом установление требования к обеспечению заявок на участие в конкурсе не является обязательным.

Таким образом, при осуществлении данной процедуры Конкурса Заказчик руководствовался Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе).

Согласно части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе предметом регулирования названного закона являются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся планирования закупок товаров, работ, услуг; определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона (далее — контракт); особенностей исполнения контрактов; мониторинга закупок товаров, работ, услуг; аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг; контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контроль в сфере закупок).

В настоящем случае рассматриваемая процедура закупки подлежала проведению по правилам и в порядке, установленном Законом о контрактной системе в соответствии с Законом об аудиторской деятельности.

Таким образом, проведение спорного конкурса является обязательным в силу действующего законодательства, в связи с чем рассмотрение поданной Заявителем жалобы на действия Заказчика проводилось в рамках ст. 18.1 Закона о защите конкуренции как жалоба на обязательные в силу закона торги субъекта, осуществляющего свою закупочную деятельность в рамках Закона о закупках.

19.01.2022 на сайте Единой информационной системы в сфере закупок было опубликовано извещение о проведении открытого конкурса на право заключения договора на оказание услуг по проведению обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности АО «Генеральная дирекция международных книжных выставок и ярмарок».

Согласно доводам жалобы, Заявитель оспаривает положения закупочной документации Заказчика.

Заказчик с доводами жалобы не согласился и представил письменные возражения, а также иные запрашиваемые документы.

Комиссия, изучив материалы дела, приходит к следующим выводам.

1. Заказчик разместил Извещение в «специальном разделе» ЕИС о Строительстве, для которого имеются исключения в регламенте закупки. Также Извещение размещено без Идентификационного кода закупки (ИКЗ).

Комиссией установлено, что Закупка размещена в Разделе V Порядка, утвержденного приказом Федерального Казначейства «Об утверждении порядка регистрации в единой информационной системе в сфере закупок» от 29.04.2021 № 18н.

Данный раздел предусматривает:

- Юридического лица, осуществляющего закупки на проведение обязательного аудита в соответствии с частью 4 статьи 5 Федерального закона от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»;

Идентификационный код закупки (ИКЗ) - это цифровой, машиночитаемый код, который обеспечивает взаимосвязь плана-графика, извещения об осуществлении закупки, приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), осуществляемом закрытым способом, документации о закупке, контракта, а также иных документов, предусмотренных Законом 44-ФЗ.

Учитывая, что Акционерное общество «Генеральная дирекция международных книжных выставок и ярмарок» не является Заказчиком по 44-ФЗ, не имеет возможности размещать план, ИКЗ не формируется автоматически при размещении закупки, раздел V секции 44-ФЗ ЕИС не дает возможности формировать ИКЗ самостоятельно.

На основании изложенного, Комиссия признает данный довод жалобы необоснованным.

2. Заявитель в своей жалобе указывает, что Заказчиком в документации о закупке неправомерно не установлено требование о наличии вида аттестата аудитора.

Комиссией установлено, что Заказчик на 100% принадлежит государству, а также, в соответствии с Федеральным законом «Об акционерных обществах» от 26.12.1995 № 208-ФЗ, проведение аудита годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности является обязательным.

В Информационном сообщении Минфина России от 19.01.2022 N ИС-аудит-50 изложен перечень случаев проведения обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности за 2021 год (согласно законодательству Российской Федерации), в п.73 указано:

 

73

Акционерное общество, в уставном капитале которого доля государственной собственности не менее 25% и отличное от указанных в других пунктах настоящей таблицы

Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ, статья 88, часть 3

Бухгалтерская годовая

Аудиторская организация, в штате которой имеется аудитор с аттестатом, выданным после 1 января 2011 г.

 

Требования к аттестатам аудиторов не установлены.

3. Заявитель в своей жалобе обжалует критерий оценки заявок участников.

В критерии 2.1 оценивается «Количество штатных аудиторов, имеющих квалификационный аттестат аудитора, выданный СРО после 01.01.2011 г. имеющих опыт работы не менее 3-х лет».

Присуждение баллов по данному показателю осуществляется по следующей шкале:

 

№	Показатели качества услуг, квалификация участника конкурса	Варианты значений показателя	Количество баллов (j)
1.	Количество штатных аудиторов, имеющих квалификационный аттестат аудитора, выданный СРО после 01.01.2011 г. имеющих опыт работы не менее 3-х лет	1	0
		От 2 до 3 чел	5
		От 4 до 6 чел	10
		От 7 до 10 чел	20
		Более 10 чел	40

 

«Сведения по данному показателю подтверждаются:

1) копия свидетельства СРО аудиторов после 01.01.2011 г, подтверждающие аттестацию специалиста. При этом в представленном документе должны четко читаться фамилия, имя, отчество специалиста, а также информация о специальности .

2) копия штатного расписания (выписка из штатного расписания);

3) документы, подтверждающий трудовые отношения между специалистом и участником закупки (такими документами могут быть: копия трудовой книжки, выписка из электронной трудовой книжки, копия трудового договора).»

 

Перечень документов, подтверждающих наличие специалистов и иных работников, их квалификацию:

«…копия трудовой книжки, выписка из электронной трудовой книжки, копия трудового договора).»

Согласно позиции Заявителя, нарушение со стороны Заказчика выражается в том, что закон позволяет включать в состав рабочей аудиторской группы не только штатных сотрудников, но и аудиторов по гражданско-правовым договорам без «трудовых отношений». Иначе преимущество получают участники, имеющие в штате аудиторов, выполняющих постоянные трудовые функции безотносительно предмета конкурса. При этом аудиторы по гражданско-правовым договорам готовы участвовать в выполнении работ именно по предмету данной закупки.

Согласно жалобе Заявителя, отдельным нарушением является включение «трудовой книжки» в числе обязательных документов без которых будет выставлен нулевой балл. Таким образом Заказчик не только оценивает «штатных» сотрудников, но и прямо запрещает «совместительство», что противоречит нормам ТК РФ.

Согласно позиции Заявителя, для аудиторских предприятий не запрещено совместительство аудиторов по трудовому договору, и трудовая книжка не может быть заведена одновременно в разных предприятиях, т.е. не может быть предоставлена во всех случаях даже для «штатных сотрудников и трудовых отношений».

Относительно данного довода Комиссия поясняет следующее.

В соответствии с Постановление Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604 «Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2021 г. № 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации», главой V, п.24, пп. д) Заказчик имеет право установить в качестве критерия оценки «квалификация участников закупки» - наличие у участников закупки специалистов и иных работников определенного уровня квалификации, тто означает наличие у Участника закупки на момент подачи заявки квалифицированных специалистов, трудовые отношения с которым Участник подтверждает, в том числе:

3) документы, подтверждающий трудовые отношения между специалистом и участником закупки (такими документами могут быть: копия трудовой книжки, выписка из электронной трудовой книжки, копия трудового договора).»

Статьей 43 Закона о контрактной системе установлен конкретный перечень документов, которые Заказчик имеет право требовать от участников, п.3 указанной статьи запрещает требовать от участника закупки представления иных информации и документов, за исключением предусмотренных частями 1 и 2 настоящей статьи.

Также в своей жалобе Заявитель указывает на неправомерность требования опыта работы не менее 3х лет.

Согласно позиции Заявителя, в документации не указано о каком опыте идет речь, о работе в должности аудитора либо помощника аудитора, или же об общем трудовом стаже, или об опыте участия в проверках аналогичных предмету закупки, или же об опыте на предприятии участнике.

По мнению Заявителя, для выполнения работы по договору никакой «трехлетний опыт» не требуется, и следовательно к квалификации участников подобное условие не относится.

Показатель не нацелен на определение лучшего участника и носит произвольный неопределенный характер.

Также Заявитель в своей жалобе выделяет как отдельное нарушение отсутствие исчерпывающего перечня подтверждающих документов для оценки «опыта не менее 3-х лет.»

Для подтверждения указаны разнородные документы с разными сведениями и цифровыми значениями (трудовая книжка, трудовой договор, аттестат аудитора, справка из СРО и т.п.), поэтому невозможно определить с какой именно даты какого документа будет оцениваться «опыт».

Заказчик на заседании Комиссии пояснил, что Приложением №1 документации «Критерии оценки» установлено: Количество штатных аудиторов, имеющих квалификационный аттестат аудитора, выданный СРО после 01.01.2011 г. имеющих опыт работы не менее 3-х лет.

Если специалист имеет квалификационный аттестат, не имеет значения, в какой должности он работал, аудитор или помощника аудитора, если не указано «непрерывный опыт», то означает общий стаж. Данный критерий является оценкой квалификации участника, и ни коим образом не допускает отклонения заявки от участия.

Учитывая изложенные обстоятельства, Комиссия признает данные доводы жалобы не обоснованными.

4. В своей жалобе Заявитель обжалует критерий «Наличие опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, участника закупки».

Согласно пункту 2.2. Приложения №1 к документации «Критерии оценки»:

Наличие опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, участника закупки

Значимость критерия 70%

Оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе по данному критерию осуществляется в соответствии с пунктами 10, 11, 29 Правил .

Оценка Заявки на участие в конкурсе по критерию «квалификация участников закупки, в том числе обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами» производится по следующей шкале:

 

№	Показатели качества услуг, квалификация участника конкурса	Варианты значений показателя	Количество баллов
1.	Опыт работы на рынке аудиторских услуг	Нет опыта	0
		От 1 до 3 лет	5
		От 4 до 6 лет	10
		От 7 до 10 лет	15
		Более 10 лет	20
2.	Опыт участника проведения аудита в отрасли Заказчика за последние пять лет	Менее 5 договоров	0
		5 договоров и более	20
3.	Прохождение внешнего контроля качества предоставляемых аудиторских услуг и соблюдения профессиональной этики за период деятельности аудиторской организации.	нет положительных Заключений	0
		От 1 до 4 положительных Заключений	10
		5 и более положительных Заключений	20
		Итого:	60

 

НЦБi (2.2) = КЗ х (Б1 + Б2 + Б3),

где:

КЗ – коэффициент значимости показателя;

Б(1-3) – балл, присвоенный по каждому показателю предложения участника закупки, заявка (предложение), которого оценивается.

Сведения по данному показателю подтверждаются:

1. Копии контрактов (договоров), актов сдачи-приемки оказанных услуг или иные документы, подтверждающие оказание услуг.

2. Копии контрактов (договоров) проведения аудита в отрасли Заказчика, актов сдачи-приемки оказанных услуг или иные документы, подтверждающие оказание услуг

3. Копии положительных Заключений прохождение внешнего контроля качества предоставляемых аудиторских услуг и соблюдения профессиональной этики за период деятельности аудиторской организации .

Согласно жалобе Заявителя, шкала баллов в данном показателе составлена ошибочно, диапазоны не соединены между собой. Начальные и конечные диапазоны указаны верно- «нет опыта» и затем «от 1 года до 3 лет», а дальше идут пробелы для границ диапазонов.

Для цифровых значений «от 3 лет до 4 лет», «от 6 лет до 7 лет», и для «10 лет» не имеется порядка оценки. Значения 3, 4, 6, 7 и 10 лет- не могут быть однозначно отнесены к конкретному диапазону, число баллов для них не определено (непонятно ни участникам, ни членам конкурсной комиссии).

Заказчик оценивает квалификацию как опыт в годах т.е. срок (стаж) на аудиторском рынке. Но измеряет его годами с неизвестной даты, а не числом реально исполненных договоров для оценки факта реальной деятельность в виде опыта выполнения работ аналогичных предмету закупки).

Показатель опыта должен подтверждаться теми документами, которые указаны- т.е. договорами, актами и проверками ВККР.

Однако договоры требуются за «5 лет», но Заявитель имеет реальный опыт на рынке аудита намного больше «5 лет», что может подтверждаться копией лицензии и справкой о вступлении в СРО. Однако такие документы не указаны Заказчиком.

Комиссия находит данный способ оценки заявок участников неправомерным ввиду того, что Комиссия Управления отмечает, что для выявления лучшего предложения по рассматриваемому показателю конкурсной комиссии подлежит оценивать общее количество соответствующих порядку оценки контрактов (договоров), поскольку опыт является категорией оценки, наибольший объем которой напрямую отражает наиболее опытного участника рынка. Очевидно, что в поставленных Заказчиком условиях оценки заявок участник закупки, который исполнил 10 контрактов (договоров) поставлен в равные условия с тем участником, который имеет опыт исполнения, например, 20 соответствующих порядку оценки контрактов (договоров), поскольку предложения обоих участников закупки будут одинаково оценены в 100 баллов.

Таким образом, установленный Заказчиком порядок оценки не позволяет объективно сопоставить заявки участников в части подтверждения опыта, что, как следствие, не способствует цели выявления наилучшего предложения и выявлению наиболее опытного исполнителя.

На основании изложенного, Комиссия признает данный довод жалобы обоснованным, и выдает Заказчику обязательное для исполнения предписание о внесении изменений в закупочную документацию.

В своей жалобе Заявитель также обжалует критерий оценки «опыт участников в отрасли заказчика».

Так, согласно позиции Заявителя, Заказчик по данному критерию повторно оценивает опыт участника в области аудита.

Для одного предмета договора не может быть два разных вида «опыта оказания услуг сопоставимого характера» с разными единицами измерения, т.е. один из двух показателей «опыта в годах» и «опыта в числе договоров в отрасли Заказчика» должен быть исключен.

Заказчик обосновывает данное требования особой спецификой деятельности, связанной с проведением выставок и ярмарок, в том числе и за рубежом.

Комиссия в свою очередь отмечает, что исходя из совокупности требований законодательства о закупках, Заказчик самостоятельно устанавливает требования к порядку подтверждения наличия опыта у участника, предмету оценки, а также раскрывает содержание, определяющее сопоставимость имеющегося у участников закупки опыта с предметом осуществляемой закупки, устанавливает критерии оценки и величины значимости критериев оценки.

Согласно подходу, сформировавшемуся в судебной практике арбитражных судов, действуя добросовестно, Заказчик вправе установить порядок оценки, исходя из своих потребностей, целей, значимости и характера заказа, условий безопасности, которым могут не соответствовать все субъекты хозяйственной деятельности, поскольку правомерная конкуренция состоит в соперничестве и в формировании любым лицом лучшего предложения по исполнению заказа. В таких случаях, установленный Заказчиком порядок оценки не может расцениваться как ограничение прав одних и предоставление преимуществ другим субъектам.

Таким образом, Заказчик выявляет победителя, который соответствует названным целям, поэтому включение в документацию о закупке критериев и порядка их оценки, которые в итоге приводят к исключению из круга участников лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в закупке, поскольку все участники закупки поставлены в равные условия.

Комиссия, изучив представленные документы и сведения в их совокупности и взаимосвязи, приходит к выводу о том, что жалоба Заявителя по доводу об установлении в документации порядок оценки заявок по критерию «Опыт работы» обоснована, при этом остальные доводы признаются необоснованными.

Комиссия, принимая во внимание, что процедура отменена не выдает Заказчику обязательное для исполнения предписание.

Комиссия, руководствуясь частью 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции,

 

 

РЕШИЛА:

 

1. Признать жалобу ООО «ГЛОБАЛС АУДИТ» (ИНН: 6652022791; ОГРН: 1076652000336) на действия АО «Генеральная дирекция международных книжных выставок и ярмарок» (ИНН: 7707766064; ОГРН: 5117746035369) при проведении Закупки частично обоснованной.

2. Установить в действиях Заказчика нарушения пункта 2 статьи 8 Закона о контрактной системе.

3. Выдать Заказчику обязательное для исполнения предписание.

 

Настоящее решение может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его выдачи.