База решений
и правовых актов

По итогам рассмотрения заявления Оренбургской городской профсоюзной организации работников малого и среднего предпринимательства (исх. 03/2015  - О.В.В. от 28.09.2015 г.) на действия администрации г. Оренбурга, установлено следующее.

Правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации установлены в Федеральном законе от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (далее – Закон № 171-ФЗ).

Статьями 1 и 3 Закона № 171-ФЗ предусмотрено, что настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Российской Федерации, а законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Государственное регулирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничение потребления (распития) алкогольной продукции осуществляется в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации, обеспечения безопасности указанной продукции, нужд потребителей в ней, а также в целях контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области (п.1 ст. 1 Закона № 171-ФЗ).

В п. 2 ст. 1 Закона № 171-ФЗ предусмотрено, что действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, участниками которых являются юридические лица (организации) независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, индивидуальные предприниматели, осуществляющие розничную продажу спиртосодержащей непищевой продукции, пива и напитков, изготавливаемых на основе пива, а также сидра, пуаре (грушевого сидра), медовухи (медового напитка), и физические лица, состоящие с указанными организациями и индивидуальными предпринимателями в трудовых отношениях и непосредственно осуществляющие отпуск алкогольной продукции покупателям по договорам розничной купли-продажи (продавцы), и на отношения, связанные с потреблением (распитием) алкогольной продукции.

В силу п.1 ст. 26 Закона № 171-ФЗ запрещается розничная продажа алкогольной продукции с нарушением требований ст. 16 настоящего Федерального закона.

Статьей 16 Закона № 171-ФЗ установлены особые требования к розничной продаже алкогольной продукции, в том числе о недопущении розничной продажи алкогольной продукции в некоторых организациях и объектах, а также на прилегающих к ним территориях.

Согласно п. 2 ст. 16 Закона № 171-ФЗ не допускается розничная продажа алкогольной продукции:

в детских, образовательных, медицинских организациях, на объектах спорта, на прилегающих к ним территориях;

в организациях культуры, за исключением розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой организациями, и розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемой индивидуальными предпринимателями, при оказании ими услуг общественного питания;

на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения, на остановочных пунктах его движения (в том числе на станциях метрополитена), на автозаправочных станциях;

на оптовых и розничных рынках, на вокзалах, в аэропортах, в иных местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности, определенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Указанные ограничения действуют также на прилегающих к таким местам территориях;

на объектах военного назначения и на прилегающих к ним территориях;

в нестационарных торговых объектах;

несовершеннолетним. В случае возникновения у лица, непосредственно осуществляющего отпуск алкогольной продукции несовершеннолетним (продавца), сомнения в достижении этим покупателем совершеннолетия продавец вправе потребовать у этого покупателя документ, удостоверяющий личность (в том числе документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации) и позволяющий установить возраст этого покупателя. Перечень соответствующих документов устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

без сопроводительных документов в соответствии с требованиями статьи 10.2 настоящего Федерального закона, без информации, установленной пунктом 3 статьи 11 настоящего Федерального закона, без сертификатов соответствия или деклараций о соответствии, без маркировки в соответствии со статьей 12 настоящего Федерального закона.

Запрет на розничную продажу алкогольной продукции в местах, указанных в абзацах пятом и седьмом настоящего пункта, не распространяется на розничную продажу алкогольной продукции с содержанием этилового спирта не более чем 16,5 процента объема готовой продукции, осуществляемую организациями, и на розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемую индивидуальными предпринимателями, при оказании этими организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания, а также на розничную продажу алкогольной продукции, осуществляемую магазинами беспошлинной торговли.

Цель названного запрета заключается в изоляции мест, в которых осуществляется реализация алкогольной продукции, от мест, указанных в п. 2 ст. 16 Федерального закона № 171-ФЗ, в том числе, в которых осуществляется образовательная деятельность.

При этом указанное ограничение не может восприниматься субъектами таких правоотношений как ограничение конкуренции, либо ограничение гарантированного статьей 8 Конституции Российской Федерации единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности, а также декларируемого в статье 19 Конституции Российской Федерации равенства всех перед законом и судом.

Право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, закрепленное в статье 34 Конституции Российской Федерации, предусматривает возможность реализации такого права лишь при соблюдении правил поведения и норм действующего законодательства Российской Федерации, регулирующих сферу осуществляемой таким субъектом предпринимательской и иной экономической деятельности.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции (п. 5 ст. 16 Закона № 171-ФЗ).

Постановлением Правительства Оренбургской области от 14.09.2012 года № 786-п установлены дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции на территории Оренбургской области.

Во исполнение ст. 16 Закона № 171-ФЗ постановлением Правительства РФ от 27.12.2012 г. принято Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. N 1425 «Об определении органами государственной власти субъектов Российской Федерации мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, а также определении органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции» (далее - Правила).

Пунктом 2 Правил установлено, что розничная продажа алкогольной продукции не допускается на территориях, прилегающих к детским, образовательным, медицинским организациям и объектам спорта; к оптовым и розничным рынкам, вокзалам, аэропортам и иным местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности, определенным органами государственной власти субъектов Российской Федерации, к объектам военного назначения.

Согласно статье 7 Закона № 171-ФЗ органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В пункте 4 Правил устанавливается, что территория, прилегающая к организациям и объектам, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, включает обособленную территорию (при наличии таковой), а также территорию, определяемую с учетом конкретных особенностей местности и застройки, примыкающую к границам обособленной территории либо непосредственно к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты,  которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции (далее – дополнительная территория).

Дополнительная территория определяется:

- при наличии обособленной территории – от входа для посетителей на обособленную территорию до входа для посетителей в стационарный торговый объект;

- при отсутствии обособленной территории – от входа для посетителей в здание (строение, сооружение), в котором расположены организации и (или) объекты, до входа для посетителей в стационарный торговый объект (п. 5 Правил).

Согласно пп. б п. 3 Правил № 1425 обособленной территорией является территория, границы которой обозначены ограждением (объектами искусственного происхождения), прилегающая к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции.

Также, п. 4 ст. 16 Закона № 171-ФЗ установлено, что к прилегающим территориям относятся земельные участки, которые непосредственно прилегают к зданиям, строениям, сооружениям и границы которых определяются решениями органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Способ расчета расстояния от организаций и (или) объектов, указанных в п.2 Правил, до границ прилегающих территорий определяется органом местного самоуправления (п. 7 Правил).

Границы прилегающих территорий определяются в решениях органа местного самоуправления, к которым прилагаются схемы границ прилегающих территорий для каждой организации и (или) объекта, указанных в п. 2 Правил (п. 8 Правил).

В соответствии с абз. 10 ч. 6 Правил органы местного самоуправления вправе дифференцированно определять границы прилегающих территорий для установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции в стационарных торговых объектах и розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания.

При этом, предоставляя в соответствии с с абз. 10 ч. 6 Правил органам местного самоуправления право дифференцированно определять границы прилегающих территорий для установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции в стационарных торговых объектах и розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, федеральный законодатель не представил органам местного самоуправления право вводить ограничения внутри указанных групп – в отношении объектов, осуществляющих один вид деятельности.

Постановлением администрации г. Оренбурга от 13.12.2013 г. № 3304-п «Об определении границ прилегающих территорий к организациям и объектам, на которых не допускается реализация алкогольной продукции» определено минимальное расстояние от детских, образовательных, медицинских организаций, объектов военного назначения и спорта, оптовых и розничных рынков, вокзалов, иных мест массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности до границ прилегающих к ним территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции для следующих категорий объектов.

Приложением № 1 к Постановлению администрации г. Оренбурга от 13.12.2013 г. № 3304-п определено минимальное расстояние от детских, образовательных, медицинских организаций, объектов военного назначения и спорта, оптовых и розничных рынков, вокзалов, иных мест массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности до границ прилегающих к ним территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции для следующих категорий объектов:

1. Для объектов торговли:

- 20 (двадцать) метров - при наличии у объектов и организаций обособленной территории;

- 50 (пятьдесят) метров - при отсутствии у объектов и организаций обособленной территории.

2. Для объектов общественного питания:

- 20 (двадцать) метров - для ресторанов и кафе;

- 300 (триста) метров - для объектов общественного питания, за исключением кафе и ресторанов.

Между тем, согласно положениям Межгосударственного стандарта - ГОСТ 30389-2013 «Услуги общественного питания. Предприятия общественного питания. Классификация и общие требования» (введен в действие Приказом Росстандарта от 22.11.2013 г. № 1676-ст) рестораны, кафе, бары, кофейни и закусочные являются предприятиями общественного питания с возможностью реализации алкогольной продукции. Следовательно, указанные объекты осуществляют один вид деятельности - оказание услуг общественного питания.

Однако, Приложением № 1 к Постановлению администрации г. Оренбурга от 13.12.2013 г. № 3304-п установлены различные расстояния от объектов до кафе и ресторанов и до иных предприятий общественного питания, за исключением кафе и ресторанов. Тем самым кафе и рестораны поставлены в отношении иных предприятий общественного питания в преимущественное положение.

Следовательно, предприятия общественного питания (рестораны, кафе и иные) являются хозяйствующими субъектами, осуществляющие приносящую доход деятельность на одном товарном рынке - рынке оказания услуг общественного питания в пределах определенных географических границ – город Оренбург.

Услуги, оказываемые как субъектами, которые осуществляют свою хозяйственную деятельность в кафе и ресторанах, так субъектами, осуществляющие свой вид деятельности в иных предприятиях общественного питания, являются взаимозаменяемыми, поскольку могут быть сравнимы по функциональному назначению, применению, качественным характеристикам, цене и другим параметрам, таким образом, что потребители действительно заменяют или готовы заменить услугу одного из указанных лиц на услугу другого.

В связи с чем, указанные хозяйствующие субъекты выступают на рынке оказания услуг общественного питания как конкуренты.

Более того, указанные предприятия общественного питания осуществляют предпринимательскую деятельность (в том числе по продаже алкогольной продукции) в одной сфере экономической деятельности, в связи с чем установление ограничения в виде различных минимальных расстояний для субъектов одного и того же вида деятельности, в отличие от другого субъекта этого же вида деятельности в зависимости от вида предприятия, следует рассматривать как создание неравных условий хозяйствования по отношению к участникам предпринимательской деятельности в этой сфере.

Тем самым, вводя указанные ограничения, Администрация города Оренбурга ухудшила положения хозяйствующих субъектов, поименованных Приложением № 1 к Постановлению администрации г. Оренбурга от 13.12.2013 г. № 3304-п и по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность в этой сфере деятельности.

При таких обстоятельствах, Оренбургское УФАС России приходит к выводу о том что, установив указанные ограничения в отношении определенной категории хозяйствующих субъектов, Администрация города Оренбурга превысила предоставленные ей федеральным законодательством полномочия, поскольку ограничила круг хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в сфере розничной продажи алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания.

Ограничение розничной продажи алкогольной продукции и ее регулирование государством направлено на защиту экономических интересов Российской Федерации, обеспечение нужд потребителей в указанной продукции, на повышение ее качества и проведение контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области, что предусматривает особый порядок розничной продажи алкогольной продукции. Вместе с тем, органы местного самоуправления, реализуя представленные им полномочия в данной сфере, не вправе выходить за рамки, установленные федеральным законодательством, необоснованно расширяя или сужая сферу действия ограничений.

Согласно ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006г. «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Установленный приведенной нормой запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В связи с наличием в действиях Администрации г. Оренбурга признаков   нарушения  антимонопольного  законодательства,  предусмотренных ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О  защите  конкуренции», выразившихся в установлении различных допустимых расстояний от детских, образовательных, медицинских организаций, объектов военного назначения и спорта, оптовых и розничных рынков, вокзалов, иных мест массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности до границ прилегающих к ним территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции для предприятий, оказывающих услуги общественного питания (Постановление администрации г. Оренбурга от 13.12.2013 г. № 3304-п «Об определении границ прилегающих территорий к организациям и объектам, на которых не допускается реализация алкогольной продукции»), Управление Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области на основании статьи  39.1 Федерального закона от 26.07.2006 г.  № 135-ФЗ «О защите конкуренции»  предупреждает  о необходимости прекращения указанных действий, для чего в срок до 11 марта 2016 г. необходимо внести изменения в п. 2 Приложения № 1, пп. 2 п. 2 Приложения № 2 к Постановлению администрации г. Оренбурга от 13.12.2013 г. № 3304-п «Об определении границ прилегающих территорий к организациям и объектам, на которых не допускается реализация алкогольной продукции» в виде установления единых допустимых расстояний от детских, образовательных, медицинских организаций, объектов военного назначения и спорта, оптовых и розничных рынков, вокзалов, иных мест массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности до границ прилегающих к ним территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции для предприятий, оказывающих услуги общественного питания.

О  выполнении  предупреждения  сообщить  в  Управление Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области в   течение  трех  дней  со  дня  окончания  срока, установленного для его выполнения.

 

 

Руководитель Управления                                                                                  <….>