Решение б/н РЕШЕНИЕ по жалобе ООО «Осинское автотранспортное предприя... от 5 мая 2015 г.
Текст документа
Сохранить как PDF
РЕШЕНИЕ
по жалобе ООО «Осинское автотранспортное предприятие» (вх. № 005384)
«17» апреля 2015 г. г. Пермь
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю по рассмотрению жалоб в порядке, предусмотренном ст.18.1 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Комиссия) в составе:
Заместитель Председателя Комиссии:
Плаксин А.В., и.о. заместителя руководителя Управления;
Члены комиссии:
Баранов Д.Е., начальник отдела контроля органов власти и процедур торгов;
Литвинов П.И., ведущий специалист-эксперт отдела контроля органов власти и процедур торгов,
рассмотрев жалобу ООО «Осинское автотранспортное предприятие» (вх. №005384) (далее – заявитель) на действия Управления развития инфраструктуры Администрации Осинского муниципального района (далее – организатор конкурса), при организации конкурса на право заключения договора на оказание транспортных услуг по перевозке пассажиров и багажа автомобильным транспортом (кроме такси) на районных маршрутах пригородного сообщения на территории Осинского муниципального района «Оса-Слободка» (сезонный) на 2015 год, сообщение о проведении конкурса опубликовано на сайте Администрации Осинского муниципального района www.osa-perm.ru (далее – конкурс, торги),
УСТАНОВИЛА:
07.04.2015 г. в Пермское УФАС России поступила жалоба заявителя на действия Управления развития инфраструктуры Администрации Осинского муниципального района при организации конкурса.
В жалобе указано, что в нарушение требований порядка проведения торгов, а также действующего законодательства конкурсная документация не содержит схему движения (в т.ч. начальные и конечные остановочные пункты). Также заявитель указывает на незаконность отдельных критериев оценки заявок на участие в торгах, а именно критерия о наличии (отсутствии) зарегистрированных нарушений Правил дорожного движения. Кроме того, по мнению ООО «Осинское автотранспортное предприятие», установление в конкурсной документации требования об обязательном предоставлении в составе заявки документов, свидетельствующих об оснащении автобусов аппаратурой ГЛОНАСС или ГЛОНАС/GPS недопустимо, поскольку в действующем законодательстве отсутствует норма, обязывающая перевозчиков такую аппаратуру устанавливать и, более того, данное требование является необоснованным ограничением для перевозчиков, транспортные средства которых оснащены системой GPS.
Помимо указанного, заявитель полагает, что незаконным является отсутствие в конкурсной документации положения о предоставлении перевозчикам субсидии на возмещение недополученных ими доходов исходя из утвержденного экономически обоснованного тарифа.
Учитывая изложенное, заявитель просит признать в действиях организатора торгов факт нарушения действующего законодательства и выдать предписание об отмене протокола проведения первого этапа конкурса, поскольку считает, что описанные действия (бездействие) влияют на результат торгов, ограничивают конкуренцию хозяйствующих субъектов и нарушают его права и законные интересы.
Организатор торгов представил в материалы жалобы запрошенные документы и указал на необходимость учёта положений законодательства о местном самоуправлении и актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Изучив документы и материалы, представленные сторонами на рассмотрение жалобы, Комиссия Пермского УФАС России пришла к следующим выводам.
В соответствии с ч. 1 ст. 18.1, п. 4.2 ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее также – Закон о защите конкуренции) по правилам статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, конкурсной комиссии при организации и проведении обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов.
Согласно п. 7 ч. 1 ст. 16, п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа является вопросом местного значения, для решения которого органы местного самоуправления городского округа вправе издавать муниципальные правовые акты.
В пункте 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее - Закон о безопасности дорожного движения) установлено, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.
Статья 5 Закона о безопасности дорожного движения приводит перечень мер, которые направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, но не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а предполагают отношения на уровне власти-подчинения, характерные для административных правоотношений.
Данные отношения возникают между перевозчиком и уполномоченными органами, устанавливающими соответствующие правила, в том числе при определении допуска перевозчиков к осуществлению регулярных перевозок.
Из приведенных норм следует, что транспортное обслуживание населения может осуществляться не только органами местного самоуправления, но и субъектами предпринимательской деятельности, при этом органы местного самоуправления могут ограничивать и контролировать деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки, лишь, в части, касающейся соблюдения требований безопасности дорожного движения, и не вправе ущемлять их экономические интересы.
При этом муниципальные правовые акты, принятые в указанной сфере входят в систему Законодательства РФ о безопасности дорожного движения (ст. 4 Закона о безопасности дорожного движения).
В данном случае обязательность проведения конкурса установлена п. 2.9 Порядка организации транспортного обслуживания населения на перевозки пассажиров и багажа на внутрирайонных пригородных автобусных маршрутах, утверждённого Постановлением Главы Осинского муниципального района от 31.07.2008 № 710, т.е. муниципальным правовым актом, непосредственно регулирующего вопросы допуска перевозчиков к осуществлению пассажирских перевозок и, как следствие, соблюдения последними требований безопасности дорожного движения.
Таким образом, проведение рассматриваемых торгов обязательно в соответствии с законодательством РФ.
Согласно информации, представленной организатором торгов, в границах Осинского района Порядок проведения конкурса утверждён постановлением Администрации Осинского муниципального района от 23.03.2015 г. №196 (далее также – Порядок).
24.03.2015г. организатором торгов на официальном сайте Администрации Осинского муниципального района в сети «Интернет» www.osa-perm.ru было опубликовано извещение, а также документация о проведении конкурса. Срок подачи заявок установлен с 24.03.2015г. по 24.04.2015г. Вскрытие конвертов назначено на 24.04.2015г., рассмотрение и оценка заявок - на 27.04.2015г.
Согласно п. 5.2 Порядка конкурсная документация должна содержать сведения, в том числе о тарифе (предельном размере), установленном в соответствии с законодательством; маршруте (схеме), расписании; требованиях к участникам конкурса, к транспортным средствам; критериях оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.
Заявка на участие в конкурсе оформляется согласно приложению к Порядку и должна содержать, в том числе, документы, подтверждающие оснащение транспортных средств в установленном порядке аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS (п. п.4.1, 4.2., пп. 4.2.6. Порядка).
Критерии конкурса установлены п. 10.1 Порядка, одним из которых является «соблюдение правил дорожного движения» (отсутствие либо наличие зарегистрированных нарушений ПДД).
Конкурсная комиссия осуществляет оценку заявок на участие в конкурсе на основании критериев, установленных конкурсной документацией. Победителем конкурс признается участник, которые предложил лучшие условия исполнения договора на основе критериев, указанных в конкурсной документации, и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер (п. 9.5, 9.8 Порядка).
Конкурсной документацией в качестве требования к транспортным средствам установлено требование об их оснащении в установленном порядке аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS. К конкурсной заявке должны быть приложены документы, подтверждающие такое оснащение (разделы «требования к транспортным средствам», «перечень документов, прилагаемых к заявке»).
Учитывая изложенное, довод заявителя о незаконности действий организатора торгов по установлению требования к транспортным средствам по их оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАС/GPS, подлежит отклонению Комиссией Пермского УФАС России, поскольку установление указанного требования соответствует нормам Порядка, который является действующим и в регламентированном законом порядке не отменен.
В ходе рассмотрения жалобы Комиссией также установлено, что критерии конкурса, в том числе «соблюдение правил дорожного движения (наличие/отсутствие зарегистрированных нарушений ПДД)» требованиями Порядка организации конкурсов соответствуют. Учитывая, что процедура рассмотрения Комиссией антимонопольного органа жалоб в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, предусматривает проверку порядка организации и проведения торгов, которая носит формальный характер, довод о незаконности установления в конкурсной документации критерия оценки и сопоставления заявок «наличие (отсутствие) зарегистрированных нарушений Правил дорожного движения», Комиссией не может быть признан обоснованным.
В части содержащейся в жалобе позиции заявителя о незаконности отсутствия в конкурсной документации положении о предоставлении перевозчикам субсидии на возмещение недополученных ими доходов исходя из утвержденного экономически обоснованного тарифа, Комиссия пришла к следующим выводам.
Законом Пермского края от 17.10.2006г. №20-КЗ (далее – Закон Пермского края о передаче полномочий) определен порядок передачи органам местного самоуправления Пермского края государственных полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным и городским электрическим транспортом на поселенческих, районных и межмуниципальных маршрутах городского, пригородного и междугородного сообщений, осуществляемые организациями любой формы собственности и индивидуальными предпринимателями, а также закреплены правовые и финансовые основы регулирования данных правоотношений.
Согласно ст. 1 названного Закона районные маршруты - маршруты пригородного и междугородного сообщений, обеспечивающие перевозки пассажиров между поселениями в границах района.
Как следует из извещения, документации по торгам предметом рассматриваемого конкурса является право заключения договора на оказание транспортных услуг по перевозке пассажиров и багажа автомобильным транспортом на районном маршруте пригородного сообщения на территории Осинского муниципального района «Оса-Слободка» (сезонный).
Государственными полномочиями по регулированию тарифов на районных маршрутах пригородного сообщения, согласно ст. 3 Закона о передаче полномочий, наделены органы местного самоуправления.
Во исполнение возложенных полномочий Решением Земского Собрания Осинского муниципального района от 28.11.2013г. №305 утверждены предельные максимальные уровни тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом (кроме такси) на районных маршрутах пригородного сообщения на территории Осинского муниципального района.
Так, указанным решением установлены предельный максимальные тариф на перевозки в размере 2,71 руб. (с учетом НДС) за 1 километр пути и экономически обоснованный тариф в размере 3,64 руб. (с учетом НДС) за 1 пассажирокилометр.
В свою очередь, п. 2.3.3, п. 3.1. проекта договора, являющегося неотъемлемой частью конкурсной документации, предусмотрена обязанность перевозчика обеспечивать перевозки пассажиров по тарифам, не превышающим максимального уровня тарифа на перевозки пассажиров автомобильным транспортом (кроме такси) на районных маршрутах пригородного сообщения на территории Осинского района, действующего на дату осуществления перевозок, т.е. 2, 71 руб. за километр.
Кроме того, из пояснений организатора торгов, а также имеющейся в материалах жалобы переписки (письма ООО «Осинское АТП» от 30.30.2015г., от 06.04.2015г.) следует, что заявителем неоднократно направлялись запросы организатору торгов с просьбой о разъяснении конкурсной документации в части отсутствия положения о субсидировании перевозок по рассматриваемому маршруту.
В ответ на указанные вопросы Управлением развития инфраструктуры даны ответы (исх.№ 405 от 01.04.2015г., №453 от 09.04.2015г.), согласно которым субсидии на возмещение недополученных доходов в бюджете Осинского муниципального района на 2015 год не предусмотрены. Тариф на перевозки по маршруту, выставленному на конкурс, установлен в соответствии с указанным выше решением Земского Собрания.
С учетом изложенных обстоятельств, отсутствие в конкурсной документации нормы о предоставлении перевозчикам субсидии на возмещение недополученных ими доходов исходя из утвержденного экономически обоснованного тарифа, требований законодательства РФ не нарушает. При этом Комиссией антимонопольного органа учтено, что указанные положения конкурсной документации применяются ко всем участникам торгов в равной степени, каких-либо необоснованных ограничений доступа к участию в конкурсе не создают.
Между тем, Комиссия считает жалобу заявителя обоснованной в силу следующего.
В силу ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
Под конкуренцией, согласно п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции, понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
В рассматриваемом случае конкуренция выражается в соперничестве хозяйствующих субъектов за право заключения договора на оказание транспортных услуг по перевозке пассажиров и багажа автомобильным транспортом (кроме такси) на районных маршрутах пригородного сообщения на территории Осинского муниципального района «Оса-Слободка» (сезонный) на 2015 год.
В соответствии с п. 5.2. Порядка конкурсная документация должна содержать сведения, в том числе о маршруте (схеме), расписании движения транспортных средств на маршруте, предмете конкурса.
Согласно пунктам 9, 11 ст. 2 Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» маршрут регулярных перевозок - предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписаниям путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке. Остановочный пункт - место остановки транспортных средств по маршруту регулярных перевозок, оборудованное для посадки, высадки пассажиров и ожидания транспортных средств.
Из анализа п. 9,11 ст. 2 Устава, п. 5.2. Порядка следует, что конкурсная документация должна была в обязательном порядке содержать, кроме указания на начальный и конечный остановочные пункты маршрута «Оса-Слободка», также сведения о его промежуточных остановочных пунктах, и прочих характеристиках, индивидуализирующих данный маршрут.
Учитывая изложенное, указание в извещении, конкурсной документации, проекте договора только начального и конечного остановочного пункта маршрута, перевозки по которому планируется осуществлять по результатам проведения конкурса, без указания промежуточных остановочных пунктов нарушает п. 5.2. Порядка проведения конкурса.
При этом выставление на торги права на заключение договора на пассажирские перевозки по маршруту с неопределенной схемой движения, включающей только начальный и конечный остановочные пункты, прямо нарушает права потенциальных участников конкурса и приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции, поскольку не позволяет хозяйствующим субъектам, желающим принять участие в конкурсе, объективно просчитать окупаемость данного маршрута, структуру подвижного состава для его покрытия и работников, расходы по его обслуживанию, поскольку данные параметры можно рассчитать только в случае, если известна схема движения по такому маршруту, включая промежуточные остановочные пункты. Указанная позиция подтверждается также судебной практикой (Постановление Пятнадцатого Арбитражного апелляционного суда по делу №А53-23881/2013).
Кроме того, согласно проекту договора на оказание услуг по перевозке, являющегося частью конкурсной документации, обязанностью перевозчика является обеспечение перевозок пассажиров и багажа в строгом соответствии с расписанием движения автомобильного транспорта на районном маршруте пригородного сообщения на территории Осинского муниципального района «Оса-Слободка» (п. 2.3.2.), оказание услуг в соответствии с требованиями законодательства РФ, в том числе Уставом автомобильного транспорта (п. 2.3.1), а также обязанность производить посадку и высадку пассажиров только на остановочных пунктах, согласованных с ГИБДД с соблюдением правил дорожного движения (п. 2.3.12). При этом нарушение условий оказания транспортных услуг перевозчиком влечет ответственность, установленную законодательством РФ, а также договором (п. 4.1- 4.3 договора), в том числе штрафные санкции.
Следует отметить, что перечень запретов, установленный ст. 17 Закона о защите конкуренции, не является исчерпывающим, кроме того, согласно данной статье запрещаются не только действия, которые приводят к ограничению конкуренции, но и те действия, которые могут привести к ограничению конкуренции.
Учитывая изложенное, нарушение организатором торгов порядка проведения конкурса, (п. 5.2. Порядка), выразившееся в отсутствии в конкурсной документации сведений, индивидуализирующих выставляемый на конкурс маршрут (в том числе промежуточных остановочных пунктов) может привести к сокращению числа потенциальных участников конкурса, являющихся конкурентами, что, в свою очередь, приводит или может привести к ограничению конкуренции на рынке оказания транспортных услуг населению в границах Осинского муниципального района.
Принимая во внимание установленные в ходе рассмотрения жалобы обстоятельства, Комиссия Пермского УФАС России приходит к выводу, что жалоба заявителя является обоснованной.
Согласно ч. 20 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона.
В рассматриваемом случае Комиссия Пермского УФАС России считает необходимым выдать указанное предписание в целях устранения выявленных нарушений.
Учитывая изложенное, на основании ст. 18.1, 23 Закона о защите конкуренции Комиссия,
РЕШИЛА:
1. Признать жалобу ООО «Осинское автотранспортное предприятие» (вх. №005384) на действия Управления развития инфраструктуры Администрации Осинского муниципального района , при организации конкурса на право заключения договора на оказание транспортных услуг по перевозке пассажиров и багажа автомобильным транспортом (кроме такси) на районных маршрутах пригородного сообщения на территории Осинского муниципального района «Оса-Слободка» (сезонный) на 2015 год, сообщение о проведении конкурса опубликовано на сайте Администрации Осинского муниципального района www.osa-perm.ru (далее – конкурс, торги), обоснованной.
2. Признать в действиях организатора торгов - Управления развития инфраструктуры Администрации Осинского муниципального района нарушение ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в отсутствии в конкурсной документации сведений, индивидуализирующих выставляемый на конкурс маршрут (в том числе промежуточных остановочных пунктов) в нарушение пункта 5.2. Порядка проведения конкурса, утвержденного Постановлением Администрации Осинского муниципального района от 23.03.2015г. №196, что может привести к сокращению числа потенциальных участников конкурса, являющихся конкурентами, и в свою очередь, приводит или может привести к ограничению конкуренции на рынке оказания транспортных услуг населению в границах Осинского муниципального района.
3. Выдать Управлению развития инфраструктуры Администрации Осинского муниципального района обязательное для исполнения предписание о совершении действий, направленных на устранение выявленного нарушения, в том числе путем внесения изменений в извещение, конкурсную документацию (извещение от 24.03.2015г. опубликовано на официальном сайте Администрации Осинского муниципального района www.osa-perm.ru) с учетом выявленных нарушений, а также продления срока приема заявок на участие в конкурсе
Заместитель Председателя Комиссии А. В. Плаксин
Члены Комиссии Д. Е. Баранов
П. И. Литвинов
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Шадрина А.А., (342) 235-10-36.