Решение б/н Решение и предписание по делу № 771-09-а от 11 июля 2011 г.
Текст документа
Сохранить как PDF
РЕШЕНИЕ
по делу № 771-09-а
о нарушении антимонопольного законодательства
29 января 2010 года г. Пермь
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, в присутствии представителя Администрации Ленинского района г. Перми Зеленкова С.А. (доверенность №67 от 31.12.2009), представителя Администрации г. Перми Красновой Н.В. (доверенность № И-01-43-316 от 26.01.2010),
представитель ООО «Страховая компания «Урал-АИЛ-мед» не явился на рассмотрение дела (надлежащее уведомление лица о дате, времени и месте рассмотрения дела имеется в материалах дела - почтовое уведомление за №28259),
рассмотрев дело № 771-09-а по признакам нарушения Администрацией Ленинского района г. Перми пункта 9 части 1 статьи 18 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее также – Закон о защите конкуренции),
УСТАНОВИЛА:
В ходе контрольного мероприятия в отношении администрации Ленинского района г. Перми Комиссией Пермского УФАС было установлено следующее.
16.12.2005г. администрацией Ленинского района г. Перми был заключен договор обязательного медицинского страхования работающих граждан № 9 (далее - договор ОМС работающих граждан) с ООО «Страховая компания «Урал-АИЛ-мед», согласно которому ООО «Страховая компания «Урал-АИЛ-мед» организует медицинскую помощь работающим гражданам Администрации в объеме и на условиях Программы обязательного медицинского страхования Пермской области.
Указанный договор вступил в действие с момента его подписания с 01 января 2006г. со сроком до 31 декабря 2006 года с дальнейшей пролонгацией на такой же период, при условии, если ни одна из сторон не заявит о его прекращении не менее чем за 30 дней до окончания срока.
В соответствии со ст.18 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» органы местного самоуправления должны осуществлять отбор финансовых организаций путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в соответствии с положениями федерального закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, в том числе для оказания услуг по медицинскому страхованию.
Вместе с тем, документов, свидетельствующих о проведении конкурсных процедур для заключения вышеуказанного договора, Комиссии Пермского УФАС в ходе проведения контрольного мероприятия представлено не было.
В ходе рассмотрения дела возникла необходимость привлечь в качестве ответчика Администрацию г. Перми.
Основанием для привлечения Администрации г. Перми в качестве ответчика по делу послужили следующие обстоятельства.
В соответствии с Уставом города Перми, принятым Решением Пермской городской Думы от 13.03.1996г., Администрация Ленинского района г. Перми является территориальным органом органа местного самоуправления - Администрации города Перми, которая в свою очередь делегирует для реализации определенные полномочия территориальным органам.
Таким образом, Администрация города Перми, являясь органом местного самоуправления, наделена полномочиями проводить конкурсные процедуры, в том числе по выбору финансовых организаций для оказания финансовых услуг, перечисленных в ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а также имеет возможность передавать данные полномочия территориальному органу – Администрации Ленинского района г. Перми.
Представитель администрации города Перми на заседании Комиссии пояснил следующее.
Вопросы местного значения городского округа определены Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Органы местного самоуправления, которые в соответствии с указанным Законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.
Уставом города Перми предусмотрено, что территориальные органы администрации города (администрации Дзержинского, Индустриального, Кировского, Ленинского, Мотовилихинского, Орджоникидзевского, Свердловского района) являются юридическими лицами в соответствии с положениями, утверждаемыми решениями Пермской городской Думы.
Типовым положением о территориальных органах администрации города Перми, утвержденным Решением Пермской городской Думы от 12.09.2006 №207, определена компетенция указанных органов по решению вопросов местного значения и переданных в установленном порядке государственных полномочий на территории района.
В соответствии со ст.2 Закона РФ от 28.06.91 №1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (далее Закон о медицинском страховании) медицинское страхование осуществляется в двух видах: обязательное и добровольное. Обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования.
Страхователями при обязательном медицинском страховании неработающего населения являются органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, осуществляющие в данном случае административно-управленческие функции. Страхователями для работающего населения при обязательном медицинском страховании являются организации, заключившие трудовые договоры с работниками, выступающие в данном случае в качестве работодателя.
В соответствии со ст.17 Закона о медицинском страховании страховые взносы устанавливаются в процентах к начисленной в организации заработной плате. Обязанность по уплате указанных взносов на обязательное медицинское страхование работающих граждан возложена на работодателя.
Пункт 2 ст.3 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» относит к муниципальным нуждам обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Таким образом, договор обязательного медицинского страхования, заключенный в отношении граждан, состоящих в штате администрации района, выступающей в роли работодателя, не направлен на обеспечение муниципальных нужд.
Следовательно, заключение администрацией района договора обязательного медицинского страхования в отношении своих работников без проведения открытого конкурса не является нарушением ст.18 Закона о защите конкуренции.
Представитель администрации Ленинского района г. Перми на заседании Комиссии поддержал доводы администрации города Перми, а также пояснил следующее.
Органами местного самоуправления в соответствии с Уставом города Перми являются: Дума, Администрация города, Контрольно-счетная палата администрации города Перми. Администрации районов не являются органами местного самоуправления, в соответствии с Уставом города Перми администрации районов являются лишь ее Территориальными органами.
Таким образом, территориальный орган не входит в перечень субъектного состава, предусмотренного статьей 18 Закона о защите конкуренции.
Кроме того, вышеуказанный договор ОМС работающих граждан был заключен в 2005г. до вступления в силу Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Согласно ч.2 ст.422 Гражданского кодекса РФ, если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.
Следовательно, обязанности по проведению конкурсных процедур на момент заключения договора у администрации не возникало.
Комиссия Пермского УФАС России, изучив представленные документы и объяснения, выслушав пояснения сторон, пришла к следующим выводам.
Администрацией Ленинского района г. Перми был заключен договор обязательного медицинского страхования работающих граждан № 9 от 16.12.2005г. с ООО «Страховая компания «Урал-АИЛ-мед» без проведения конкурсных процедур, как установлено действующим законодательством, а именно пунктом 9 частью 1 статьей 18 Закона о защите конкуренции. Указанный договор ОМС работающего населения был заключен 16 декабря 2005 года со сроком действия с 01 января 2006г. до 31 декабря 2006 года. По условиям договора действие договора продлевается каждые раз на этот же срок, если ни одна из сторон не заявит о прекращении договора не менее чем за 30 дней до окончания срока.
1. Доводы администрации города Перми и администрации Ленинского района г. Перми о том, что договор обязательного медицинского страхования не направлен на обеспечение муниципальных нужд и, как следствие, заключение данного договора возможно без проведение конкурсных процедур, несостоятелен в силу следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а так же государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Статьей 1 Закона о медицинском страховании установлено, что медицинское страхование является формой социальной защиты интересов населения в охране здоровья. Согласно статье 9 приведенного Закона страхователь (в данном случае - орган местного самоуправления) обязан заключить договор обязательного медицинского страхования со страховой медицинской организацией.
В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 18 Закона о защите конкуренции федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, субъекты естественных монополий осуществляют отбор финансовых организаций для личного страхования, в том числе медицинского страхования, путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в соответствии с положениями федерального закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Указанной нормой права, которая носит специальный характер, закреплена прямая обязанность перечисленных субъектов проводить открытые конкурсы (аукционы) по отбору финансовых организаций для оказания услуг медицинского страхования вне зависимости от стоимости таких услуг и способа их финансирования. В контексте данной статьи, в области обязательного медицинского страхования, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды и субъекты естественных монополий обозначены, в том числе, и как организации (учреждения) - работодатели.
Данный вывод подтверждается включением в субъектный состав лиц, определенных статьей 18 Закона о защите конкуренции, которые не осуществляют в своей хозяйственной деятельности государственные (муниципальные) полномочия. Таким образом, указанная статья обязывает органы местного самоуправления осуществлять отбор финансовых организаций для оказания услуг медицинского страхования путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в соответствии с положениями федерального закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Статья 18 Закона о защите конкуренции требует от определенной категории субъектов проведение открытого конкурса/аукциона при отборе финансовых организаций, в т.ч. страховых организаций по обязательному медицинскому страхованию, в целях обеспечения равного доступа финансовых организаций на рынок финансовых услуг, в том числе страховых услуг.
Таким образом, администрация, заключив спорный договор обязательного медицинского страхования работников без проведения конкурса, совершила нарушение действующего законодательства, что привело или могло привести к ограничению конкуренции на рынке услуг по обязательному медицинскому страхованию.
2. Утверждение администрации Ленинского района г. Перми, о том, что администрация не является органом местного самоуправления Комиссия Пермского УФАС также не приняла во внимание.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон об общих принципах самоуправления) органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно ст.34 данного Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Так согласно Уставу города Перми в структуру администрации города Перми также входят территориальные органы администрации города – администрации районов города, создаваемые в целях обеспечения управления внутригородскими поселениями.
В соответствии с «Типовым положением о территориальном органе Администрации г. Перми» (далее – Положение о территориальном органе), утвержденным Решением Пермской городской Думы от 12.09.2006г. № 207 Территориальный орган администрации города Перми - администрация района в городе Перми (далее - Территориальный орган) - создается для обеспечения управления внутригородской территорией и осуществления исполнительно-распорядительной функции на соответствующей территории.
В соответствии с Уставом города Перми территория города включает в себя территории Дзержинского, Индустриального, Кировского, Ленинского, Мотовилихинского, Орджоникидзевского и Свердловского районов, являющихся внутригородскими административно-территориальными образованиями.
Также, согласно Положению о территориальном органе основной целью деятельности Территориального органа является эффективное управление соответствующей территорией и обеспечение непосредственного участия жителей в решении вопросов местного значения.
Территориальный орган является юридическим лицом, осуществляет в пределах, установленных правовыми актами города Перми, исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на территории района. Соответственно администрация Ленинского района г. Перми является органом местного самоуправления и, следовательно, она обязана проводить отбор финансовых организаций для заключения договоров, предусмотренных статьей 18 Закона о защите конкуренции.
3. Вывод администрации о том, что спорный договор был заключен до вступления в силу Закона о защите конкуренции, и, следовательно, не было обязанности по проведению конкурсных процедур, не обоснован.
Согласно пункту 3 статьи 425 Гражданского кодекса РФ договор признается действующим до определенного в нем момента окончания исполнения сторонами обязательства.
Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 422 Гражданского кодекса РФ условия заключенного договора сохраняют силу и после принятия закона, устанавливающего обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, кроме случаев, когда в законе установлено, что действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.
Следовательно, при наличии у субъекта, указанного в ст.18 Закона о защите конкуренции, на момент вступления в силу Закона о защите конкуренции, договоров на оказание финансовых услуг, заключенных ранее, в том числе продленных, такие договоры признаются действующими до определенного в них срока.
По истечении срока действия указанных договоров и при наличии необходимости субъекты, указанные в ст.18 Закона о защите конкуренции, должны осуществлять отбор финансовых организаций путем проведения открытого конкурса/аукциона. С момента вступления в силу Закона о защите конкуренции продление ранее заключенных договоров без предшествующего этому отбора финансовых организаций в соответствии с требованиями ст.18 Закона о защите конкуренции рассматривается как нарушение антимонопольного законодательства.
В данном случае договор ОМС работающего населения был заключен в декабре 2005 года со сроком действия с 01 января 2006г. до 31 декабря 2006 года. По условиям договора действие договора продлевается каждые раз на этот же срок, если ни одна из сторон не заявит о прекращении договора не менее чем за 30 дней до окончания срока.
Таким образом, после вступления в силу 26.10.2006г. Закона о защите конкуренции у администрации Ленинского района была обязанность заявить стороне по договору (страховой организации – ООО «Страховая компания «Урал-АИЛ-мед») о прекращении договора, в связи с изменением действующего законодательства.
Кроме того, на момент заключения договора обязательного медицинского страхования работающих граждан от 16.12.2005г. № 9 действовал Федеральный закон от 23.06.1999 № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».
Статьей 13 данного закона была предусмотрена обязанность Федеральных органов исполнительной власти, Центрального банка Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления проводить конкурс по отбору перечня финансовых организаций, привлекаемых для осуществления отдельных операций со средствами соответствующего бюджета.
Порядок проведения открытого конкурса был установлен в статье 14 указанного Федерального закона.
Документов, свидетельствующих о заключении договора обязательного медицинского страхования от 16.12.2005г. № 9 с ООО «Страховая компания «Урал-АИЛ-мед» на основании открытого конкурса, в ходе проверки не представлено, соответственно при заключении данного договора администрация Ленинского района г. Перми нарушила положения статей 13, 14 Федерального закона от 23.06.1999 № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».
Федеральный закон от 23.06.1999 № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» утратил силу с 26.10.2006г. в связи с принятием Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», вступившего в законную силу по истечении 90 дней после даты официального опубликования (опубликован 27.07.2006г.).
4. В действиях администрации города Перми Комиссия Пермского УФАС не усмотрела нарушение п.9 ч.1 ст.18 Закона о защите конкуренции по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 2 Закона о медицинском страховании страхователями при обязательном медицинском страховании являются, в том числе организации, заключившие трудовые договоры с работниками, а также выплачивающие по договорам гражданско-правового характера вознаграждения, на которые в соответствии с законодательством Российской Федерации начисляются налоги в части, подлежащей зачислению в фонды обязательного медицинского страхования, - для работающего населения.
В данной ситуации страхователем обязательного медицинского страхования для работающих граждан выступает администрация Ленинского района г. Перми в отношении своих работников.
Следовательно, и обязанность по проведению открытого конкурса/аукциона возложена на страхователя, в данном случае на администрацию Ленинского района г.Перми.
Вследствие чего, Комиссия Пермского УФАС приняла решение о прекращении дела в отношении администрации города Перми, в связи с не подтверждением факта нарушения.
Таким образом, заключив договор обязательного медицинского страхования № 9 от 16.12.2005г. с ООО «Страховая компания «Урал-АИЛ-мед», и в дальнейшем продлевая срок его действия без проведения открытого конкурса/аукциона, администрация Ленинского района допускает ограничение конкуренции на рынке финансовых услуг, а также ущемляет интересы других финансовых организаций.
На основании вышеизложенного, Комиссия Пермского УФАС пришла к выводу, что при заключении договора обязательного медицинского страхования работающих граждан от 16.12.2005г. № 9 с ООО «Страховая компания «Урал-АИЛ-мед» без проведения открытого конкурса или открытого аукциона администрацией Ленинского района г. Перми была нарушена часть 1 статьи 18 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, частью 1 статьи 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
РЕШИЛА:
1. Признать факт нарушения администрацией Ленинского района г. Перми пункта 9 части 1 статьи 18 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившийся в заключении и дальнейшем продлении договора обязательного медицинского страхования № 9 от 16.12.2005г. с ООО «Страховая компания «Урал-АИЛ-мед» без проведения открытого конкурса или открытого аукциона, что привело или могло привести к ограничению конкуренции на рынке услуг по обязательному медицинскому страхованию, а также к ограничению доступа на данный рынок другим страховым медицинским организациям.
2. Прекратить рассмотрение дела в отношении администрации города Перми, в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях.
3. Выдать администрации Ленинского района г. Перми предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
4. Передать материалы дела №771-09-а в отдел правового обеспечения, аналитической работы и взаимодействия со средствами массовой информации для дальнейшего рассмотрения вопроса об обращении Пермского УФАС с иском в суд о признании договора обязательного медицинского страхования № 9 от 16.12.2005г. между администрацией Ленинского района и ООО «Страховая компания «Урал-АИЛ-мед» недействительным.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
29.01.2010 г. г. Пермь
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частью 4 статьи 41, статьей 50 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» на основании своего решения от 29 января 2010 г. по делу № 771-09-а о нарушении администрацией Ленинского района г. Перми пункта 9 части 1 статьи 18 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции»,
ПРЕДПИСЫВАЕТ:
Администрации Ленинского района г. Перми
1. Прекратить нарушение пункта 9 части 1 статьи 18 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в заключении и дальнейшем продлении договора обязательного медицинского страхования № 9 от 16.12.2005г. с ООО «Страховая компания «Урал-АИЛ-мед» без проведения конкурса или открытого аукциона, что привело или могло привести к ограничению конкуренции на рынке услуг по обязательному медицинскому страхованию, а также к ограничению доступа на данный рынок другим страховым медицинским организациям.
2. В срок до 01.12.2010 года принять меры по обеспечению конкуренции, путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона по выбору страховой медицинской организации с целью осуществления обязательного медицинского страхования работающего населения, в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
3. В срок до 15.12.2010 года представить в Пермское УФАС России доказательства исполнения п.2 настоящего предписания.
Предписание может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его выдачи.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного предписания антимонопольного органа частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить предписание антимонопольного органа.