Р Е Ш Е Н И Е

                                                                                                                      г. Ростов-на-Дону

 

Резолютивная часть решения оглашена «04» июля 2016 г.

В полном объеме решение изготовлено «07» июля 2016 г.

 

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:

 

           Председатель Комиссии:           Коренченко К. А. - заместитель руководителя-

                                                                 начальник отдела контроля органов власти;

 

Члены Комиссии:                      Ратникова О.С. – главный специалист-эксперт

                                                                 отдела контроля органов власти,

 

      Нефедова В.Н. – специалист 2 разряда

                                                                 отдела контроля органов власти (далее – Комиссия),

 

рассмотрев дело № 2131/04 по признакам нарушения Департаментом имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону (344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, д. 47; далее - ДИЗО), Департаментом архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону (344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, д. 72; далее - ДАиГ), МКП «Объеденная дирекция строящихся объектов г. Ростова-на-Дону» (344022, г. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, д. 184, ИНН 6163077988, далее - Предприятие) ч. 1 ст. 15, ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции»), выразившегося в ограничении конкуренции при предоставлении и использовании земельного участка с кадастровым номером 61:44:0031440:3, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. 26-я Линия, 35б, площадью 56114 кв.м., в присутствие на заседании:

представителя ДИЗО: ___,

представителя ДАиГ: ___,

представителя Администрации г. Ростова-на-Дону: ___,

представителя Департамента координации строительства и перспективного развития г. Ростова-на-Дону: ___,

гендиректора ООО «Торговый дом «Турботрон» - ___,

 

У С Т А Н О В И Л А:

31.07.2015 г. в Ростовское УФАС России поступило заявление гр. С. о нарушении требований антимонопольного законодательства при предоставлении и использовании земельного участка с кадастровым номером 61:44:0031440:3, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. 26-я Линия, 35б, площадью 56114 кв.м. (далее – спорный земельный участок).

Названные обстоятельства явились основанием для возбуждения в отношении ДИЗО, ДАиГ и Предприятия  настоящего дела.

Определением Ростовского УФАС России от 17.11.2015 г. рассмотрение настоящего дела было назначено на 16.12.2015 г.

Определением Ростовского УФАС России от 16.12.2015 г. рассмотрение дела было отложено в связи с привлечением к участию в деле в качестве лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых Комиссией обстоятельствах: Администрации г. Ростова-на-Дону, Департамента координации строительства и перспективного развития г. Ростова-на-Дону, а также ООО «Торговый дом «Турботрон».

Определением Ростовского УФАС России от 15.02.2016 г. рассмотрение дела было отложено по ходатайству Предприятия и ООО «Торговый дом «Турботрон» в связи с невозможностью представления информации в назначенный срок.

Определением Ростовского УФАС России от 24.03.2016 г. рассмотрение дела было отложено в связи с привлечением к участию в деле в качестве ответчиков ООО «Торговый дом «Турботрон» и ООО «Ростовстрой», а также в связи с необходимостью получения дополнительных доказательств по делу. 

Определением Ростовского УФАС России от 23.05.2016 г. рассмотрение дела было отложено в связи с принятием заключения об обстоятельствах дела, а также в связи с прекращением участия в деле в качестве ответчиков ООО ««Торговый дом «Турботрон» и ООО «Ростовстрой». Рассмотрение дела назначено на 04.07.2016 г.

Комиссия, изучив материалы настоящего дела,  выслушав доводы сторон, приходит к следующим выводам:

На основании Приказа заместителя Министра обороны Российской Федерации от 15.10.2013 г. № 949 спорный земельный участок из федеральной собственности был передан в собственность муниципального образования «город Ростов-на-Дону».

Данным Приказом в муниципальную собственность были переданы 43 объекта недвижимости, расположенные на спорном земельном участке: баня, гаражи, казарма, мастерские, склады, хранилища, цеха, штабы и др., а также наружные сети водопровода и канализации.

Распоряжением ДИЗО от 20.12.2013 г. № 2838 объекты недвижимости, расположенные на спорном земельном участке, закреплены на праве оперативного управления за Предприятием.

После регистрации права оперативного управления на объекты недвижимости, находящиеся на спорном земельном участке, Предприятие обратилось в ДИЗО с письмом от 23.05.2014 г. исх. № 906/т по вопросу передачи в постоянное (бессрочное) пользование Предприятию спорного земельного участка.

На основании Распоряжения ДИЗО от 04.06.2014 г. № 1190 спорный земельный участок предоставлен Предприятию в постоянное (бессрочное) пользование для целей, не связанных со строительством, - для эксплуатации военного городка № 6-в.

Согласно п. 4 указанного Распоряжения после приведения назначения объектов недвижимого имущества, расположенных на земельном участке, в соответствии с уставной деятельностью Предприятия, Предприятию необходимо изменить вид разрешенного использования спорного земельного участка в сведениях государственного кадастра недвижимости.

При этом, согласно п. 2.2. Устава Предприятия, видами его деятельности являются:

- осуществление  строительства, реконструкции и капитального ремонта в отношении строек  и объектов производственного и непроизводственного назначения, находящихся в федеральной, государственной и муниципальной собственности;

- осуществление  строительства, реконструкции и капитального ремонта в отношении нескольких строек  и объектов, имеющих одного и того же государственного заказчика и расположенных на территории Ростовской области;

- наиболее полное, эффективное  и своевременное удовлетворение потребностей муниципального образования г. Ростова-на-Дону в области строительства, реконструкции, капитального ремонта и перепрофилирования объектов производственного и социального назначения на территории г. Ростова-на-Дону;

- осуществление всех или части функций заказчика по строительству, капитальному ремонту и реконструкции объектов федерального, областного и муниципального заказа и иное.

В этой связи, письмами от 11.06.2014 г. исх. № 1027/т, от 26.06.2014 исх. № 1115/т Предприятие обратилось  на имя заместителя главы Администрации г. Ростова-на-Дону по градостроительной деятельности по вопросу изменения вида разрешенного использования спорного земельного участка в соответствии с уставной деятельностью Предприятия.

Так, согласно Распоряжению ДАиГ от 27.06.2014 г. № 64 вид разрешенного использования спорного земельного участка изменен на «многоквартирные жилые дома, в том числе со встроенными и (или) встроенно-пристроенными объектами общественного назначения и (или)  культурного, бытового обслуживания».

После этого, Предприятие направило в адрес строительных фирм письмо от 30.06.2014 г. исх. № 1137 о том, что ему на праве постоянного (бессрочного) пользования предоставлен спорный земельный участок для проектирования и строительства многоквартирных жилых домов.

Согласно данному письму, в связи с необходимостью комплексного освоения спорного земельного участка, учитывая дефицит бюджетных средств, а также средств Предприятия, организациям было предложено рассмотреть возможность участия в реализации инвестиционных проектов путем заключения агентских договоров на охрану, подготовку строительных площадок, проектирование и строительство объектов жилищного, бытового и социально-культурного назначения на условиях выполнения работ за счет собственных средств с последующей компенсацией понесенных расходов.

Поскольку лучшие предложения были представлены от ООО «Торговый дом «Турботрон», между Предприятием и обществом был заключен ряд агентских договоров, по которым ООО «Торговый дом «Турботрон» (агент) обязуется:

- заключить договоры на выполнение проектно-изыскательских работ на земельном участке (от 04.07.2014 г. № 3);

- заключить договоры на выполнение проектных работ по демонтажу существующих зданий и строений на земельном участке (от 07.07.2014 г. № 4).

15.05.2015 г. Предприятие обратилось в ДАиГ с заявлениями о выдаче разрешений на строительство на спорном земельном участке многоэтажной жилой застройки - жилого дома позиция 2 (17 этажей) и жилого дома позиция 3 (17 этажей).

22.05.2015 г. ДАиГ выдало Предприятию разрешения на строительство на спорном земельном участке многоквартирных жилых домов позиция 2 и позиция 3 (разрешения №№ 61-310-861401-2015, 61-310-861301-2015).

25.05.2015 г. между Предприятием и ООО «Торговый дом «Турботрон» заключены агентские договоры №№ 5, 6, по которым агент обязуется заключить договоры генерального подряда на выполнение строительно-монтажных работ на земельном участке.

Так, между ООО «Торговый дом «Турботрон» и ООО «Ростовстрой» заключены договоры строительного подряда от 25.05.2015 г. № 2 (жилой дом позиция 2), № 3 (жилой дом позиция 3).

07.07.2015 г. Предприятие обратилось в ДАиГ с заявлением о выдаче разрешения на строительство на спорном земельном участке многоэтажной жилой застройки - жилого дома со встроенными помещениями общественного назначения, позиция 1 (27 этажей).

16.07.2015 г. ДАиГ выдало Предприятию разрешение на строительство на спорном земельном участке многоквартирного жилого дома со встроенными помещениями общественного назначения, позиция 1 (разрешение № 61-310-865401-2015).

16.07.2015 г. между Предприятием и ООО «Торговый дом «Турботрон» заключен агентский договор № 7, по которому агент обязуется заключить договор генерального подряда на выполнение строительно-монтажных работ на земельном участке.

Так, между ООО «Торговый дом «Турботрон» и ООО «Ростовстрой» заключен договор строительного подряда от 16.07.2015 г. № 4/2 (жилой дом позиция 1).

Согласно представленным в материалы дела ООО «Ростовстрой» актам выполненных работ, в период с 25.05.2015 г. по 31.03.2016 г. на спорном земельном участке велось строительство многоквартирных жилых домов. Работы ООО «Ростовстрой» оплатило ООО «Торговый дом «Турботрон», что следует из представленных копий платежных поручений.

Таким образом, Предприятие, получившее в постоянное (бессрочное) пользование спорный земельный участок для его использования в целях, не связанных со строительством (эксплуатация военного городка), использует данный земельный участок для строительства многоквартирных жилых домов посредством привлечения генподрядчика (ООО «Ростовстрой»).

Вместе с тем, согласно ч. 1 ст. 30.1 Земельного Кодекса РФ (в редакции, действовавшей до 01.03.2015 г.) земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду, а в случаях, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, - в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта.

В соответствии с ч. 2 ст. 30.1 Земельного кодекса РФ (в редакции, действовавшей до 01.03.2015 г.) продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах.

Следовательно, предоставление земельных участков для строительства многоквартирного жилого дома должно осуществляться только путем проведения торгов в форме аукциона.

Кроме того, из вышеуказанных норм Земельного кодекса РФ следует, что жилищное строительство может осуществляться на земельном участке, находящемся в муниципальной собственности  и принадлежащем лицу исключительно на праве аренды.

Однако, спорный земельный участок предоставлен Предприятию на праве постоянного (бессрочного) пользования, что противоречит ч. 1 ст. 30.1 Земельного кодекса РФ (в редакции, действовавшей до 01.03.2015 г.).

Также, согласно ч. 2 ст. 269 ГК РФ лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен.

Кроме того, в Распоряжение ДИЗО от 04.06.2014 г. № 1190 не внесены изменения, согласно которым была бы  изменена цель предоставления спорного земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование Предприятию.

В этой связи, Предприятие должно использовать спорный земельный участок в соответствии с теми целями, для которых данный участок был предоставлен, а именно, для эксплуатации военного городка № 6-в.

При этом, органом, осуществляющим муниципальный земельный контроль за использованием земель, находящихся в собственности муниципального образования «Город Ростов-на-Дону», является ДИЗО (п. 2.3.2 Положения о ДИЗО, утвержденного Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.06.2011 г. № 138).

Следовательно, ДИЗО не обеспечило осуществление надлежащего муниципального земельного контроля за использованием спорного земельного участка. Данный вывод подтверждается сложившейся судебной практикой - Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 30.10.2015 г. по делу № 2908/2015.

Помимо этого, ДАиГ изменил вид разрешенного использования спорного земельного участка на «многоквартирные жилые дома», не проверив соответствует ли данный вид цели предоставления земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование (эксплуатация военного городка).

В тоже время, изменение вида разрешенного использования спорного земельного участка, позволило Предприятию осуществлять строительство многоквартирного жилого дома на спорном земельном участке (путем привлечения генподрядчика) в обход публичных процедур, предусмотренных ч. 2 ст. 30.1 Земельного кодекса РФ (в редакции, действовавшей до 01.03.2015 г.).

При этом, согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума ВАС РФ от 05.04.2011 г. по делу № А13-10558/2008: «в тех случаях, когда требуется проведение торгов, их не проведение не может не влиять на конкуренцию».

Согласно проведенному анализу состояния конкуренции рынок строительства в г. Ростове-на-Дону является конкурентным. Так, свидетельства СРО Союз «Строители Ростовской области» выданы 170-ти юридическим лицам и 4-м индивидуальным предпринимателям, осуществляющим свою предпринимательскую деятельность на рынке строительства на территории Ростовской области.

Довод ДИЗО и Предприятия о том, что спорный земельный участок был передан в постоянное (бессрочное) пользование для цели  - эксплуатация военного городка, поскольку необходимо было осуществить демонтаж всех строений, расположенных на земельном участке, не может быть принят Комиссией в силу следующего:

Во-первых, в п. 4 Распоряжения ДИЗО от 04.06.2014 г. № 1190 изначально было указано о том, что Предприятию необходимо изменить вид разрешенного использования спорного земельного участка в соответствии с уставной деятельностью Предприятия. При этом, основной деятельностью Предприятия является строительство объектов недвижимости (п. 2.2. Устава).

Во-вторых, вид разрешенного использования спорного земельного участка был изменен ДАиГ на «многоквартирные жилые дома» еще до принятия ДИЗО решения о согласовании списания первого перечня недвижимого имущества, расположенного на земельном участке. Так, вид изменен 27.06.2014 г., а Распоряжение ДИЗО о согласовании списания имущества принято 14.10.2014 г. (№ 2340).

В-третьих, еще до передачи спорного земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, между Предприятием и ООО «Торговый дом «Турботрон» был заключен агентский договор от 25.02.2014 г. № 2, согласно которому агент обязуется обеспечить выполнение инженерно-изыскательских работ на спорном земельном участке. Во исполнение данного договора ООО «Торговый дом «Турботрон» 28.04.2014 г. заключил договор № 01/14 с ООО «ПП «Спецстрой». Согласно п. 1.1. данного договора подрядчик обязуется выполнить инженерно-геологические изыскания по объекту «комплекс жилой многоэтажной застройки».

Таким образом, спорный земельный участок первоначально предоставлялся Предприятию в целях строительства многоквартирных жилых домов под видом «для эксплуатации военного городка» в целях исключения проведения процедуры торгов, на которых могли бы быть выявлены иные претенденты на данный участок.

Также Комиссией не может быть принят довод Предприятия о том, что не Предприятие, а ООО «Ростовстрой» осуществляло строительство многоквартирных жилых домов на спорном земельном участке, поскольку:

- разрешения на строительство многоквартирных жилых домов на спорном земельном участке были получены именно Предприятием;

- согласно агентским договорам, заключенным между Предприятием и ООО «Торговый дом «Турботрон», последний должен был найти генподрядчика и заключить с ним договор генерального подряда на выполнение строительно-монтажных работ на спорном земельном участке.

Следовательно, заключая договоры строительного подряда с ООО «Ростовстрой», ООО «Торговый дом «Турботрон» действовало в интересах Предприятия, в этой связи, Предприятие знало о том, что ООО «Ростовстрой» осуществляет строительство многоквартирных жилых домов на спорном земельном участке в качестве генподрядчика.

Кроме того, довод Предприятия о том, что в случае изменения вида разрешенного использования земельного участка проведение торгов не требуется, также не может быть принят Комиссией в силу следующего:

При решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка, органы власти связаны установленным действующим законодательством порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования.

Особенности предоставления муниципальных земельных участков для жилищного строительства регламентированы ст. 30.1 Земельного кодекса РФ, согласно которой земельный участок для целей жилищного строительства может быть приобретен исключительно на торгах.

Императивность данной нормы не допускает приобретение прав на муниципальный земельный участок с целью жилищного строительства в ином порядке (путем изменения цели предоставления участка, вида разрешенного использования).

Соблюдение ст. 30.1 Земельного кодекса РФ направлено на расширение доступа участников рынка строительства к данному муниципальному имуществу и является основой эффективного использования такого имущества и развития конкуренции.

Данные выводы подтверждаются сложившейся судебной практикой – Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20.05.2016 г. по делу № А53-24928/2015.

Из вышеизложенного следует, что спорный земельный участок использовался Предприятием с 25.05.2015 г. по 31.03.2016 г. для строительства многоквартирных жилых домов (посредством привлечения генподрядчика) в обход публичных процедур, предусмотренных ч. 2 ст. 30.1 Земельного кодекса РФ, в результате совершения ДИЗО, ДАиГ, Предприятием следующих взаимосвязанных действий:

- ДИЗО предоставило Предприятию без торгов спорный земельный участок для целей, не связанных со строительством – для эксплуатации военного городка;

- ДИЗО в п. 4 Распоряжения от 04.06.2014 г. № 1190  указало Предприятию на необходимость изменения вида разрешенного использования спорного земельного участка в соответствии с уставной деятельностью Предприятия;

 - Предприятие обратилось в ДАиГ по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка на «многоквартирные жилые дома»;

- ДАиГ изменило вид разрешенного использования спорного земельного участка на «многоквартирные жилые дома» не проверив соответствует ли данный вид цели предоставления земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование (эксплуатация военного городка);

- Предприятие обратилось в ДАиГ с заявлениями о выдаче разрешений на строительство многоквартирных жилых домов на спорном земельном участке;

- ДАиГ выдало Предприятию разрешения на строительство многоквартирных жилых домов на спорном земельном участке;

- Предприятие в период с 25.05.2015 г. по 31.03.2016 г. посредством привлечения генподрядчика осуществляло строительство многоквартирных жилых домов на спорном земельном участке, что не соответствует цели предоставления земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование (эксплуатация военного городка);    

- ДИЗО не осуществило  контроль за целевым использованием спорного земельного участка, поскольку в Распоряжение ДИЗО от 04.06.2014 г. № 1190 не были внесены изменения, которые бы изменили цель предоставления земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование (эксплуатация военного городка).

При этом, согласно ст. 16 ФЗ «О защите конкуренции» запрещаются соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Таким образом, в действиях ДИЗО, ДАиГ, Предприятия, которые привели к предоставлению Предприятию спорного земельного участка для строительства многоквартирных жилых домов в обход публичных процедур, содержится нарушение ст. 16 ФЗ «О защите конкуренции».

При этом, материалами настоящего дела не подтверждено нарушение ДИЗО и ДАиГ ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции».

Согласно ч. 1 ст. 49 ФЗ «О защите конкуренции» Комиссия при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства разрешает вопрос о выдаче предписаний.

Однако, на основании Постановления Администрации г. Ростова-на-Дону от 19.02.2016 г. № 154 прекращено право постоянного (бессрочного) пользования Предприятия на спорный земельный участок.

При этом, ДАиГ письмом от 23.03.2016 г. № 59-34-2/6046 сообщил Предприятию о прекращении действия разрешений на строительство №№ 61-310-861401-2015, 61-310-861301-2015, 61-310-865401-2015, выданных Предприятию на строительство многоквартирных жилых домов на спорном земельном участке.

В этой связи у Комиссии отсутствуют основания для выдачи предписаний ответчикам.   

В связи с изложенным, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия      

РЕШИЛА:

1. Признать Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону, МКП «Объединенная дирекция строящихся объектов г. Ростова-на-Дону» нарушившими ст. 16 ФЗ «О защите конкуренции».

2. Производство по делу № 2131/04, возбужденному по признакам нарушения Департаментом имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, Департаментом архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции», прекратить в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии).

3. Предписание Департаменту имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, Департаменту архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону, МКП «Объединенная дирекция строящихся объектов г. Ростова-на-Дону» не выдавать в связи с отсутствием оснований.

 

 

 

Председатель Комиссии:                                                                     К.А. Коренченко

 

 

Члены Комиссии:                                                                                    О.С. Ратникова

               

                                                                                                                    В.Н. Нефедова

 

 

 

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в арбитражный суд.