Решение б/н Решение и предписание по делу № 17-11615-15/6 от 18 марта 2016 г.
Текст документа
Сохранить как PDFГлаве Администрации
городского поселения Нефтегорск
Р. А.В.
ул. Буровиков, 12, г. Нефтегорск, Самарская область,
446600
Директору
МУП «Коммунал Сервис»
Б. В.В.
ул. Буровиков, д.12,
г. Нефтегорск, Самарская область,
446600
РЕШЕНИЕ
г. Самара
Резолютивная часть решения оглашена «02» марта 2016 г.
В полном объеме решение изготовлено «04» марта 2016 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, в составе (далее - Комиссия): заместителя руководителя Самарского УФАС России Клинковой Ю.А., начальника отдела контроля законодательства о защите конкуренции Тишиной Н.В., ведущего специалиста-эксперта отдела контроля законодательства о защите конкуренции Ледяевой Ю.М.,
рассмотрев дело № 17-11615-15/6 по признакам нарушения Администрацией городского поселения Нефтегорск муниципального района Нефтегорский Самарской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), а также по признакам нарушения Администрацией городского поселения Нефтегорск муниципального района Нефтегорский Самарской области и Муниципальным унитарным казенным предприятием городского поселения Нефтегорск «Коммунал Сервис» статьи 16 Закона о защите конкуренции,
в присутствии на заседании Комиссии представителя Администрации городского поселения Нефтегорск муниципального района Нефтегорский Самарской области А.С.А. (доверенность от 10.12.2015 г.), представителя МУП «Коммунал Сервис» Р. Н.А. (доверенность от 01.02.2016 г.),
УСТАНОВИЛА:
В соответствии с положениями пункта 3 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции основанием для возбуждения и рассмотрения настоящего дела явилось обнаружение Самарским УФАС России признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях Администрации городского поселения Нефтегорск муниципального района Нефтегорский Самарской области (далее – Администрация городского поселения Нефтегорск) и Муниципального унитарного казенного предприятия городского поселения Нефтегорск «Коммунал Сервис» (далее – МУКП городского поселения «Коммунал Сервис»).
Как следует из материалов дела, в Самарское УФАС России поступили документы, указывающие на то, что Администрацией городского поселения Нефтегорск и МУКП городского поселения Нефтегорск «Коммунал Сервис» в 2013-2015 гг. были заключены соглашения о порядке и условиях предоставления субсидий на возмещение нормативных затрат на оказание муниципальных услуг физическим и (или) юридическим лицам. При этом, предметом указанных соглашений являлось предоставление органом местного самоуправления для МУКП городского поселения Нефтегорск «Коммунал Сервис» субсидий на выполнение работ, связанных с ремонтом и благоустройством территории городского поселения Нефтегорск.
Приказом Самарского УФАС России от 09.07.2015 г. № 256 возбуждено дело по признакам нарушения Администрацией городского поселения Нефтегорск части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а также по признакам нарушения Администрацией городского поселения Нефтегорск и МУКП городского поселения Нефтегорск «Коммунал Сервис» статьи 16 Закона о защите конкуренции.
Определением о назначении дела № 17-11615-15/6 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению от 09.07.2015 г. № 6699/6 к участию в названном деле в качестве ответчиков привлечены Администрация городского поселения Нефтегорск и МУКП городского поселения Нефтегорск «Коммунал Сервис».
Комиссия, рассмотрев материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, установила следующее.
1. Постановлением Администрации городского поселения Нефтегорск от 23.12.2010г. № 568 создано МУКП городского поселения Нефтегорск «Коммунал Сервис». В соответствии с пунктом 5 указанного постановления целями и предметом деятельности предприятия являются:
- организация сбора и вывоза ТБО и мусора;
- уборка территории и аналогичная деятельность;
- благоустройство и озеленение территории поселения;
- воспроизводство городских лесонасаждений.
Главой Администрации городского поселения Нефтегорск 23.12.2010 г. был утвержден Устав МУКП городского поселения Нефтегорск «Коммунал Сервис».
В соответствии с пунктом 1.2 Устава предприятие является коммерческой организацией. Согласно пунктам 3.1, 3.2, 3.3 Устава, основной целью создания предприятия является осуществление отдельных дотируемых видов деятельности. Дополнительной целью создания является извлечение прибыли в результате коммерческой деятельности. Основным предметом деятельности является уборка территории и аналогичная деятельность, организация сбора и вывоза ТБО и мусора, благоустройство и озеленение территории поселения, воспроизводство городских лесонасаждений.
Пунктами 4.1, 4.2, 4.3, 4.6, 4.8. Устава определено, что предприятие организует свою финансово-хозяйственную деятельность исходя из необходимости выполнения работ и оказания услуг в соответствии с утвержденной Программой деятельности предприятия (далее – Программа). Программа разрабатывается предприятием ежегодно. Директор предприятия представляет Программу на согласование и утверждение Главе администрации городского поселения Нефтегорск муниципального района Нефтегорский Самарской области, в срок не позднее 15 октября текущего года. Программа утверждается Постановлением Главы администрации городского поселения Нефтегорск.
Программа состоит из свода локальных ресурсных сметных расчетов на отдельные виды деятельности предприятия, рассчитанные на каждый месяц. При этом, исходя из содержания Устава (пункт 4.8) план осуществления отдельных дотируемых видов деятельности наряду с иной информацией включает в себя:
- объемы планируемых работ в рамках осуществления дотируемых видов деятельности на год;
- прогнозируемые затраты на сырье и материалы;
- размер требуемых бюджетных средств для осуществления дотируемых видов деятельности.
В соответствии с пунктами 4.9, 4.10 Устава финансирование дотируемых видов деятельности осуществляется за счет бюджетных средств в соответствии с утвержденной Программой и сметой доходов и расходов. Распределение и использование прибыли предприятия осуществляется в соответствии с утвержденной Программой.
В материалы настоящего дела были представлены производственные программы МУКП городского поселения «Коммунал Сервис» на 2013, 2014, 2015 гг., утвержденные директором предприятия и согласованные с Администрацией городского поселения Нефтегорск.
Согласно указанным программам предприятием в 2013-2015 гг. выполнялись следующие работы: содержание тротуаров и дорог, содержание территории и озеленение, содержание городского кладбища, содержание детского парка, отлов безнадзорных животных, вывоз ТБО. Представленные в материалы дела программы также определяют размер требуемых МУКП городского поселения «Коммунал Сервис» бюджетных средств для осуществления данных видов деятельности.
В соответствии с представленными в материалы настоящего дела документами, отражающими расшифровку видов работ, выполняемых в рамках производственной программы, МУКП городского поселения «Коммунал Сервис» осуществлялась следующая деятельность на территории городского поселения Нефтегорск:
- очистка центральных и внутриквартальных дорог, обочин от снега с использованием необходимой техники;
- уборка снежных валов;
- очистка от снега тротуаров, площадок отдыха и стоянок автомобилей;
- распределение ПСС на центральных и внутриквартальных дорогах, тротуарах, площадках;
- выравнивание обочин механизированным способом;
- мойка проезжей части дорог;
- очистка площадей и стоянок автомобилей от грязи, пыли и мусора;
- планировка проезжей части гравийных дорог;
- побелка бортового камня;
- окраска стоек дорожных знаков;
- установка (замена) дорожных знаков;
- очистка бордюрного камня от наносного грунта;
- опиловка и валка деревьев, обрезка крон деревьев;
- устройство, выкашивание газонов;
- посадка декоративных цветов в клумбы, уход за цветниками;
- погрузка мусора и спила;
- сбор мусора на территории общего пользования;
- расчистка водостоков;
- утилизация мусора;
- очистка урн от мусора.
Из материалов дела следует, что с целью осуществления указанных видов деятельности между Администрацией городского поселения Нефтегорск и МУКП городского поселения Нефтегорск «Коммунал Сервис» в 2013-2015 гг. были заключены соглашения от 01.01.2013 г., от 01.01.2014 г., от 01.01.2015 г.
В соответствии с пунктом 1.1 названных соглашений их предметом является предоставление Учредителем (Администрацией городского поселения Нефтегорск) субсидии из бюджета городского поселения Нефтегорск на возмещение нормативных затрат на оказание муниципальных услуг физическим и (или) юридическим лицам, связанных с выполнением муниципального задания, установленного Учредителем.
Согласно пункту 2.1.1 соглашений, Администрация городского поселения Нефтегорск обязуется предоставлять МУКП городского поселения Нефтегорск «Коммунал Сервис» субсидию на основании заявки предприятия в следующих целях:
- на возмещение нормативных затрат на оказание муниципальных услуг физическим и (или) юридическим лицам;
- на возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за предприятием, созданным на базе имущества, находящегося в собственности городского поселения Нефтегорск, Учредителем или приобретенного предприятием за счет средств, выделенных Учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки;
- на выравнивание финансового обеспечения выполнения задания, сформированного Учредителем в отношении предприятия, созданного путем изменения типа существующего муниципального предприятия.
Неотъемлемой частью названных соглашений являются графики перечисления субсидий (с разбивкой по месяцам).
Комиссией установлено, что к указанным соглашениям Администрацией городского поселения Нефтегорск и МУКП городского поселения Нефтегорск «Коммунал Сервис» были заключены дополнительные соглашения (от 22.07.2013 г. № 1, от 02.12.2013 г. № 2), в соответствии с которыми орган местного самоуправления обязуется перечислить предприятию субсидии в определенных соглашением объемах в целях осуществления работ по модернизации уличного освещения городского поселения Нефтегорск, устройства, ремонта мусорных контейнерных площадок и установку урн на территории муниципального образования, а также ремонт асфальтового покрытия мест общего пользования.
Письмом от 28.08.2015 г. 1874 Администрацией городского поселения Нефтегорск в материалы настоящего дела представлены сведения об объеме перечисленных МУКП городского поселения «Коммунал Сервис» денежных средств в качестве субсидий в рамках вышеназванных заключенных соглашений. Согласно представленной информации, Администрацией городского поселения Нефтегорск были перечислены в адрес МУКП городского поселения «Коммунал Сервис» следующие объемы субсидий: 2013 год – 26 995 000 руб., 2014 год – 27 876 200 руб., 2015 год – 12 678 800 руб. Общий объем полученных предприятием из средств местного бюджета денежных средств за 2013-2015гг. составил 40 581 995 руб.
На основании изложенного, Комиссией установлено, что оплата указанных работ, выполненных МУКП городского поселения «Коммунал Сервис», в 2013-2015 гг. была произведена Администрацией городского поселения Нефтегорск путем предоставления субсидий из средств местного бюджета в рамках заключенных соглашений. Указанные факты подтверждаются имеющимися в деле платежными поручениями, а также отчетами об использовании субсидий в 2013-2015 гг., представленными в дело письмом МУКП «Коммунал Сервис» от 23.07.2015 г. № 175.
Кроме того, из имеющихся в деле документов (расшифровка расходов к изменению бюджета городского поселения Нефтегорск на 2014 год, к решению ГСП от 25.06.2014 г. № 292, платежные поручения) следует, что в форме субсидий по вышеназванным соглашениям из средств местного бюджета для МУКП городского поселения «Коммунал Сервис» дополнительно были выделены денежные средства на погашение кредиторской задолженности предприятия перед другим юридическим лицом в размере 500 000 руб., а также на приобретение музыкального оборудования – 67 492 руб., на очистку свалок – 300 000 руб. Материалы дела свидетельствуют о том, что указанные денежные средства были выделены на основании поступавших от МУКП городского поселения «Коммунал Сервис» заявок на дополнительное финансирование, направленных в Администрацию городского поселения Нефтегорск и согласованных данным органом местного самоуправления.
2. В соответствии с пунктами 5, 15, 19, 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах организации местного самоуправления) к вопросам местного значения городского поселения относятся:
- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;
- организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Частью 2 статьи 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления установлено, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).
Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовому обеспечению выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.
В соответствии с положениями частей 1, 7 статьи 113 Гражданского кодекса Российской Федерации унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Правовое положение унитарных предприятий определяется настоящим Кодексом и законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях.
Частью 4 статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях) определены следующие случаи создания казенных предприятий:
если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд;
необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;
необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;
необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;
необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.
В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.
В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон № 210-ФЗ) муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления и уставами муниципальных образований.
Таким образом, действующим федеральным законодательством четко определены понятие муниципальной услуги, а также круг лиц, который вправе их оказывать. В соответствии с вышеизложенными правовыми нормами муниципальное унитарное казенное предприятие к лицам, которые могут оказывать муниципальные услуги, не относится.
Исходя из системного толкования норм действующего законодательства, решение вопроса местного значения по содержанию и ремонту дорог, благоустройству территорий, вывозу ТБО, содержанию мест захоронения не связано с непосредственным предоставлением органом местного самоуправления услуг (выполнением работ) по содержанию дорог, мест захоронения. Выполнение указанных работ (услуг) не входит в исключительную компетенцию органов местного самоуправления в соответствии с их полномочиями или подведомственным им учреждениям, предприятиям.
Действующее законодательство не содержит каких-либо специальных требований к деятельности по содержанию и ремонту дорог, благоустройству территорий, вывозу ТБО, содержанию мест захоронения, равно как и требований к субъектам, которые могут их осуществлять. Данную деятельность могут осуществлять любые хозяйствующие субъекты в соответствии с требованиями законодательства.
В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (действовавшего на момент заключения соглашения от 01.01.2013 г.) (далее – Закон № 94-ФЗ) под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
С 01 января 2014 года правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением государственных и муниципальных нужд осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ).
Как было установлено в рамках рассмотрения дела, МУКП городского поселения «Коммунал Сервис» в 2013-2015 гг. выполнялся широкий перечень работ, связанных с содержанием тротуаров и дорог, содержанием территории и озеленением, содержанием городского кладбища, детского парка, отловом безнадзорных животных, вывозом ТБО. Указанные работы были определены Администрацией городского поселения Нефтегорск в заключенных соглашениях как муниципальные услуги.
Вместе с тем, Комиссией установлено, что указанные работы не могут быть признаны муниципальными услугами в понимании вышеизложенных норм БК РФ и Закона № 210-ФЗ, поскольку потребность в данных работах возникает у муниципального образования, а не у отдельных заявителей. Таким образом, исходя из содержания заключенных Администрацией городского поселения и МУКП городского поселения «Коммунал Сервис» соглашений, Комиссия приходит к выводу о том, что фактически в 2013-2015 гг. предприятием осуществлялись работы, направленные на удовлетворение потребностей городского поселения Нефтегорск, являющихся муниципальными нуждами в понимании Закона № 94-ФЗ и Закона № 44-ФЗ.
Указанные выводы Комиссии соответствуют и сложившейся судебной практике по аналогичным делам (дела № А27-12044/2013, № А19-10396/2013, № А19-1230/2013).
Согласно части 2 статьи 10 Закона № 94-ФЗ (действовавшего на момент заключения соглашения от 01.01.2013 г.), во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
В соответствии с частью 1 статьи 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.
Статья 13 Закона № 44-ФЗ определяет, что заказчиками осуществляются закупки для обеспечения муниципальных нужд, а именно для выполнения функций и полномочий муниципальных органов власти.
Таким образом, БК РФ и Законом № 44-ФЗ, вступившим в законную силу с 01 января 2014 года, также предусмотрен порядок удовлетворения муниципальных нужд – путем проведения торгов. Применение норм Законов №№ 94-ФЗ и 44-ФЗ в 2013-2015 гг. являлось обязательным условием при использовании средств местного бюджета, которые направляются на оплату работ для муниципальных нужд.
С учетом изложенного, Комиссия приходит к выводу, что Администрации городского поселения Нефтегорск в 2013-2015 гг. в целях удовлетворения муниципальных нужд, связанных с содержанием тротуаров и дорог, содержанием территории и озеленением, содержанием городского кладбища, детского парка, отловом безнадзорных животных, вывозом ТБО, следовало провести процедуры, предусмотренные Законами №№ 94-ФЗ и 44-ФЗ, и определить исполнителя указанных работ по итогам конкурентных процедур. Иной порядок размещения муниципального заказа в рассматриваемом случае в 2013-2015гг. федеральным законодательством предусмотрен не был.
Таким образом, Комиссией на основании имеющихся в деле документов и сведений, установлено, что действия Администрации городского поселения Нефтегорск и МУКП городского поселения Нефтегорск «Коммунал Сервис» не соответствуют вышеизложенным положениям БК РФ, Законов № 94-ФЗ и 44-ФЗ.
При указанных обстоятельствах, доводы, изложенные Администрацией городского поселения Нефтегорск и МУКП «Коммунал Сервис» (письма от 26.05.2015 г. № 1050, от 22.07.2015 г. № 1530, от 12.08.2015 г. № 1708), не могут быть приняты Комиссией в качестве законного обоснования правомерности действий ответчиков.
3. Законом № 94-ФЗ, действовавшим в 2013 году, был установлен единый порядок размещения заказов на выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов (статья 1).
Согласно статье 6 Закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.
Комиссия считает необходимым отметить, что в тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.
В рассматриваемой ситуации Администрация городского поселения Нефтегорск в нарушение норм БК РФ, Законов № 94-ФЗ и 44-ФЗ приняла решение об удовлетворении муниципальных нужд путем самостоятельного определения МУКП городского поселения «Коммунал Сервис» в качестве исполнителя работ (услуг), являющихся предметом производственных программ предприятия на 2013-2015 гг., а также предметом соглашений от 01.01.2013 г., от 01.01.2014 г., от 01.01.2015 г. Иное понимание Администрацией городского поселения Нефтегорск норм БК РФ, Законов № 94-ФЗ и 44-ФЗ фактически привело к тому, что МУКП «Коммунал Сервис», являющееся коммерческой организацией, было обеспечено гарантированным рынком сбыта своих услуг.
Негативным результатом неисполнения Администрацией городского поселения Нефтегорск установленной нормами Законов № 94-ФЗ и 44-ФЗ обязанности по проведению конкурентных процедур для удовлетворения муниципальных нужд стал тот факт, что в 2013-2015 гг. единственным хозяйствующим субъектом в границах городского поселения Нефтегорск на конкурентных рынках выполнения работ (оказания услуг), связанных с содержанием тротуаров и дорог, содержанием территории и озеленением, содержанием городского кладбища, детского парка, отловом безнадзорных животных, вывозом ТБО, являлось МУКП городского поселения Нефтегорск «Коммунал Сервис».
Комиссия отмечает, что проведение конкурентных процедур в рассматриваемом случае для иных хозяйствующих субъектов обеспечило бы возможность доступа на товарный рынок и развития конкуренции, а для Администрации городского поселения Нефтегорск – возможность экономии бюджетных средств за счет снижения начальной (максимальной) цены контрактов в результате добросовестной конкурентной борьбы.
В соответствии с частью 1 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.
Буквальное толкование изложенных положений БК РФ указывает на то, что субсидии в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат могут быть предоставлены в случае, если на момент обращения за их получением лицо уже производит товар, выполняет работы, оказывает услуги.
В рассматриваемом же случае Администрацией городского поселения Нефтегорск осуществлялась оплата выполняемых МУКП городского поселения Нефтегорск «Коммунал Сервис» в течение календарного года работ и услуг, являющихся муниципальными нуждами, путем предоставления субсидий. Доказательства, свидетельствующие о том, что указанные субсидии были выделены предприятию в целях, установленных частью 1 статьи 78 БК РФ, в материалах настоящего дела отсутствуют.
Кроме того, согласно части 3 статьи 78 БК РФ муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять в числе прочих условий:
- категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;
- цели, условия и порядок предоставления субсидий.
Из материалов дела следует, что Постановлением Администрации городского поселения Нефтегорск от 01.11.2013 г. № 504/1 был утвержден Порядок предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам-производителям товаров, работ, услуг из бюджета городского поселения Нефтегорск (далее - Порядок предоставления субсидий).
Пунктом 2.1 Порядка предоставления субсидий определены следующие критерии отбора получателей субсидий:
- осуществление получателем субсидии деятельности на территории городского поселения Нефтегорск;
- соответствие сферы деятельности получателей субсидий видам деятельности, определенным решением о бюджете городского поселения Нефтегорск на очередной финансовый год;
- отсутствие в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя решения арбитражного суда о признании банкротом и процедуры ликвидации;
- актуальность и социальная значимость производства товаров, выполнения работ, оказания услуг.
Таким образом, указанный нормативный акт определят лишь общие требования к хозяйствующим субъектам, без учета особенностей конкретного субсидируемого вида деятельности (в рассматриваемом случае – деятельности по содержанию и ремонту тротуаров и дорог, озеленению, содержанию городского кладбища, детского парка, отлову безнадзорных животных, вывозу ТБО).
В соответствии с пунктами 3.3-3.5 Порядка предоставления субсидий, субсидии предоставляются на основе результатов отбора в соответствии со сводной бюджетной росписью, в пределах бюджетных ассигнований и установленных лимитов бюджетных обязательств на очередной финансовый год. Отбор получателей субсидий осуществляется Администрацей в соответствии с критериями отбора, установленными настоящим Порядком. Для проведения отбора получателей субсидии на основании постановления Администрации образуется комиссия из числа компетентных специалистов. Для проведения отбора получателей субсидии постановлением Администрации объявляется прием заявлений с указанием сроков приема документов для участия в отборе и адрес приема документов.
Пунктом 3.6 Порядка предоставления субсидий, определен перечень документов, предоставляемых потенциальными получателями субсидий для участия в отборе.
При этом, из материалов настоящего дела не следует, что МУКП городского поселения «Коммунал Сервис» было определено в качестве получателя субсидий по соглашениям от 01.01.2013 г., от 01.01.2014 г., от 01.01.2015 г., в соответствии с вышеуказанным Порядком предоставления субсидий. Доказательства, свидетельствующие о проведении Администрацией городского поселения Нефтегорск отбора в соответствии с пунктами 3.3-3.6 Порядка предоставления субсидий, в материалах настоящего дела отсутствуют. Кроме того, доказательств, свидетельствующих о том, что МУКП городского поселения «Коммунал Сервис» в соответствии с положениями пункта 3.6 Порядка предоставления субсидий в адрес Администрации городского поселения Нефтегорск направлялись необходимые документы для участия в отборе, в материалах дела также не содержится.
Более того, учитывая дату принятия нормативно-правового акта, которым был утвержден Порядок предоставления субсидий (01.11.2013 г.), Комиссия приходит к выводу, что соглашение от 01.01.2013 г. в нарушение статьи 78 БК РФ было заключено ответчиками в отсутствие какого-либо нормативно-правового регулирования критериев и порядка отбора получателей субсидий.
Таким образом, Комиссией установлено, что единственным получателем субсидий на выполнение работ (оказания услуг), связанных с содержанием тротуаров и дорог, содержанием территории и озеленением, содержанием городского кладбища, детского парка, отловом безнадзорных животных, вывозом ТБО, являлось МУКП городского поселения Нефтегорск «Коммунал Сервис». Изложенные факты подтверждают выводы Комиссии об осознанном характере поведения Администрации городского поселения Нефтегорск, направленном на обеспечение МУКП городского поселения «Коммунал Сервис» гарантированным рынком сбыта своих работ и услуг, а также на недопущение конкурентных отношений на товарных рынках.
При указанных обстоятельствах Комиссия приходит к выводу, что в результате несоблюдения Администрацией городского поселения Нефтегорск порядка финансирования и выполнения работ (оказания услуг) для муниципальных нужд МУКП городского поселения Нефтегорск «Коммунал Сервис» были созданы преимущественные условия при осуществлении предпринимательской деятельности.
4. В соответствии с разделом 3 Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке (утв. приказом ФАС России от 28.04.2010 г. № 220) (далее – Порядок проведения анализа) продуктовые границы товарного рынка определяются, исходя из вида деятельности, возможности взаимозаменяемости услуг и товаров.
Согласно Порядку проведения анализа, процедура определения географических границ товарного рынка включает в себя предварительное определение географических границ товарного рынка и определение территорий, входящих в географические границы рассматриваемого товарного рынка.
Как следует из Порядка проведения анализа, в состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, включаются хозяйствующие субъекты, реализующие в его границах рассматриваемый товар в пределах определенного временного интервала исследования товарного рынка.
Таким образом, исходя из имеющихся в деле документов, продуктовыми границами рассматриваемых товарных рынков являются выполнение работ (оказание услуг), связанных с содержанием и ремонтом асфальтового покрытия тротуаров и дорог, содержанием территории и озеленением, содержанием городского кладбища, отловом безнадзорных животных, вывозом ТБО.
Для приобретения услуги заказчик, в соответствии с требованиями действующего законодательства, должен разместить извещение на официальном интернет-сайте с целью информирования неопределенного круга лиц, которые могут быть заинтересованы в предоставлении услуг на территории городского поселения Нефтегорск. При этом, как показывает практика проведения торгов, участие в торгах на оказание работ (услуг) по ремонту и строительству тепловых сетей, могут принять хозяйствующие субъекты находящиеся как на территории муниципальных образований Самарской области, так и за пределами Самарской области.
Исходя из изложенного, географические границы рассматриваемых товарных рынков определяются территорией Самарской области, а в отдельных случаях являются межрегиональными.
При этом, Комиссия отмечает, что указанные товарные рынки по своей сути являются конкурентными, и могут быть доступны для входа на него и иным хозяйствующим субъектам. Любой хозяйствующий субъект, осуществляющий данные виды деятельности, может являться потенциальным участником данных товарных рынков. Вместе с тем, единственным субъектом данных рынков в анализируемый Комиссией период (2013-2015 гг.) являлось МУКП «Коммунал Сервис».
4. Свобода предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации гарантирована Конституцией Российской Федерации. Согласно статье 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции органами государственной власти субъектов Российской Федерации определены Законом о защите конкуренции.
Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).
В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции, под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Согласно пункту 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
В соответствии с пунктом 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.
Согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции наряду с иными являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
Имеющиеся в деле документальные доказательства, а также устные пояснения лиц, участвующих в деле, свидетельствуют о том, что целью создания МУКП городского поселения «Коммунал Сервис» являлось осуществление дотируемых видов деятельности.
При этом, из материалов дела следует, что в качестве таких видов деятельности Администрация городского поселения Нефтегорск при создании предприятия определила виды деятельности, которые осуществляются широким кругом хозяйствующих субъектов и не являются убыточными. Доказательств, указывающих на наличие у Администрации волеизъявления, направленного на соблюдение норм федерального законодательства и проведение в 2013-2015 гг. конкурентных процедур в соответствии с требованиями Законов № 94-ФЗ и 44-ФЗ в целях удовлетворения рассматриваемых муниципальных нужд, в материалы настоящего дела не представлено.
Таким образом, Комиссия приходит к выводу, что модель поведения, избранная органом местного самоуправления, фактически свидетельствует о наличии устной договоренности между Администрацией городского поселения Нефтегорск и МУКП городского поселения «Коммунал Сервис», которая в конечном итоге привела к заключению соглашений от 01.01.2013 г., от 01.01.2014 г., от 01.01.2015 г. Имеющиеся в деле материалы (нормативно-правовые акты Администрации городского поселения Нефтегорск, производственные программы, согласованные с органом местного самоуправления, документы, подтверждающие перечисление бюджетных средств, отчеты о выполненных работах, переписка) свидетельствуют о том, что указанное устное соглашение было направлено на реализацию схемы по выделению бюджетных денежных средств, конкретному хозяйствующему субъекту без осуществления процедур, установленных Федеральным законом № 44-ФЗ.
В результате данных действий были нарушены как принцип открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок, так и принцип открытости деятельности органов местного самоуправления.
При этом, Комиссия отмечает, что рассматриваемые действия, совершенные Администрацией городского поселения Нефтегорск и МУКП «Коммунал Сервис» носят длящийся характер и были совершены в течение 2013-2015 гг.
Учитывая изложенное, Комиссией установлено, что рассматриваемые в рамках настоящего дела действия ответчиков являются устным соглашением в понимании пункта 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции, которое привело к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынках выполнения работ (оказания услуг), связанных с содержанием и ремонтом асфальтового покрытия тротуаров и дорог, содержанием территории и озеленением, содержанием городского кладбища, отловом безнадзорных животных, вывозом ТБО в границах городского поселения Нефтегорск.
В рамках рассмотрения дела МУКП городского поселения Нефтегорск «Коммунал Сервис» были представлены документы (Устав в новой редакции, свидетельство о постановке на учет в налоговом органе, выписка из ЕГРЮЛ), свидетельствующие об изменении 29.12.2015 г. типа предприятия: с муниципального унитарного казенного предприятия на муниципальное унитарное предприятие. Комиссия отмечает, что запреты, установленные статьей 16 Закона о защите конкуренции, распространяются в равной мере и на указанную категорию субъектов предпринимательской деятельности.
В соответствии с положениями статьи 48.1 Закона о защите конкуренции в адрес лиц, участвующих в деле, Комиссией было направлено заключение об обстоятельствах настоящего дела (исх. № 983/6 от 08.02.2016 г.).
Администрация городского поселения Нефтегорск и МУП «Коммунал Сервис» представили письменные пояснения в отношении обстоятельств, изложенных в указанном заключении (письма от 18.02.2016 г. № 291, от 29.02.2016 г. № 67). Согласно пояснениям ответчиков, в 2016 году соглашения на предоставление субсидий между органом местного самоуправления и муниципальным предприятием не заключались.
Кроме того, как указывает Администрация городского поселения Нефтегорск, на официальном сайте http://zakupki.gov.ru/ размещен план-график размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения муниципальных нужд в 2016 году. В указанный план-график включены, в том числе, контракты по выполнению следующих услуг, ранее выполняемых МУП «Коммунал Сервис» и дотируемых из средств местного бюджета:
- обустройство направляющих пешеходных переходов на путях следования к образовательным учреждениям;
- установка технических средств организации дорожного движения (дорожные знаки);
- выполнение работ по содержанию и ремонту малых архитектурных форм на территории муниципального образования;
- выполнение работ по заполнению песком детских песочниц, расположенных на территории муниципального образования.
Из содержания представленных письменных пояснений следует, что ответчиками признается факт противоречия рассматриваемых Комиссией действий федеральному законодательству. Представленные ответчиками пояснения, доказательства и доводы в отношении обстоятельств, изложенных в заключении об обстоятельствах дела, не свидетельствуют об отсутствии в рассматриваемых Комиссией действиях нарушения антимонопольного законодательства. Оснований для прекращения рассмотрения настоящего дела, предусмотренных статьей 48 Закона о защите конкуренции, не установлено.
При указанных обстоятельствах, Комиссия приходит к выводу, что рассматриваемые действия Администрации городского поселения Нефтегорск и МУП «Коммунал Сервис» являются нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции и привели к недопущению, ограничению, устранению конкуренции при определении исполнителя работ (услуг), связанных с содержанием и ремонтом асфальтового покрытия тротуаров и дорог, содержанием территории и озеленением, содержанием городского кладбища, отловом безнадзорных животных, вывозом ТБО и иных видов деятельности, выполненных МУП «Коммунал Сервис» в рамках соглашений о порядке и условиях предоставления субсидий.
Вместе с тем, исходя из имеющихся в деле материалов, в рассматриваемых действиях Администрации городского поселения Нефтегорск нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Комиссией не установлено.
При этом, Комиссия приходит к выводу о необходимости выдаче Администрации городского поселения Нефтегорск предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции и о прекращении соглашения, нарушающего антимонопольное законодательство, а также о выдаче предписания МУП «Коммунал Сервис» о недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции, Комиссия
РЕШИЛА:
1. Признать в действиях Администрации городского поселения Нефтегорск муниципального района Нефтегорский Самарской области и МУП «Коммунал Сервис» нарушение пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.
2. Выдать Администрации городского поселения Нефтегорск муниципального района Нефтегорский Самарской области предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции и о прекращении соглашения, нарушающего антимонопольное законодательство.
3. Выдать МУП «Коммунал Сервис» предписание о недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.
Председатель Комиссии: Ю.А. Клинкова
Члены Комиссии: Н.В. Тишина
Ю.М. Ледяева
Главе Администрации
городского поселения Нефтегорск
Репину А.В.
ул. Буровиков, 12,
г. Нефтегорск,
Самарская область,
446600
ПРЕДПИСАНИЕ
«04» марта 2016 г. г. Самара
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, в составе (далее - Комиссия): заместителя руководителя Самарского УФАС России Клинковой Ю.А., начальника отдела контроля законодательства о защите конкуренции Тишиной Н.В., ведущего специалиста-эксперта отдела контроля законодательства о защите конкуренции Ледяевой Ю.М.,
руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частью 4 статьи 41, статьей 50 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), на основании своего решения от 04.03.2016 г. по делу № 17-11615-15/6 о нарушении Администрацией городского поселения Нефтегорск муниципального района Нефтегорский Самарской области (далее – Администрация городского поселения Нефтегорск) и МУП «Коммунал Сервис» пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции
ПРЕДПИСЫВАЕТ:
1. Прекратить нарушение пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившееся в заключении с МУП «Коммунал Сервис» соглашения, которое привело к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
2. Совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно:
а) при возникновении необходимости в удовлетворении муниципальных нужд, связанных с выполнением работ (оказанием услуг), описанных в решении от 04.03.2016 г. по делу № 17-11615-15/6 и ранее выполняемых МУП «Коммунал Сервис» в рамках соглашений о порядке и условиях предоставления субсидий, совершать действия, направленные на удовлетворение указанных нужд в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе), с учетом выводов, содержащихся в названном решении;
б) в течение 2016 года ежеквартально в срок до 05 апреля 2016 года, до 05 июля 2016 года, до 05 октября 2016 года, до 30 декабря 2016 года представлять в Самарское УФАС России следующие материалы:
- надлежащим образом заверенные копии документов, подтверждающих соблюдение Администрацией городского поселения Нефтегорск требований, установленных Законом о контрактной системе, при выборе исполнителя работ (услуг), описанных в решении от 04.03.2016 г. по делу № 17-11615-15/6 и ранее выполняемых МУП «Коммунал Сервис» в рамках соглашений о порядке и условиях предоставления субсидий;
- надлежащим образом заверенные копии муниципальных контрактов, договоров и иных соглашений, заключенных с МУП «Коммунал Сервис».
Председатель Комиссии: Ю.А. Клинкова
Члены Комиссии: Н.В. Тишина
Ю.М. Ледяева
Предписание может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его выдачи.
Директору
МУП «Коммунал Сервис»
Б.В.В.
ул. Буровиков, д.12,
г. Нефтегорск,
Самарская область,
446600
ПРЕДПИСАНИЕ
«04» марта 2016 г. г. Самара
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, в составе (далее - Комиссия): заместителя руководителя Самарского УФАС России Клинковой Ю.А., начальника отдела контроля законодательства о защите конкуренции Тишиной Н.В., ведущего специалиста-эксперта отдела контроля законодательства о защите конкуренции Ледяевой Ю.М.,
руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частью 4 статьи 41, статьей 50 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), на основании своего решения от 04.03.2016 г. по делу № 17-11615-15/6 о нарушении Администрацией городского поселения Нефтегорск муниципального района Нефтегорский Самарской области (далее – Администрация городского поселения Нефтегорск) и МУП «Коммунал Сервис» пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции
ПРЕДПИСЫВАЕТ:
1. Прекратить нарушение пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившееся в заключении с Администрацией городского поселения Нефтегорск соглашения, которое привело к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
2. Не допускать совершение действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства, а именно:
а) не допускать действий, направленных на участие в соглашениях с Администрацией городского поселения Нефтегорск, создающих препятствия для возникновения конкуренции и (или) направленных на устранение, недопущение, ограничение конкуренции и нарушающих антимонопольное законодательство, при обеспечении Администрацией муниципальных нужд, связанных с выполнением работ (оказанием услуг), описанных в решении от 04.03.2016 г. по делу № 17-11615-15/6 и ранее выполняемых МУП «Коммунал Сервис» в рамках соглашений о порядке и условиях предоставления субсидий, с учетом выводов, содержащихся в указанном решении;
б) в течение 2016 года ежеквартально в срок до 05 апреля 2016 года, до 05 июля 2016 года, до 05 октября 2016 года, до 30 декабря 2016 года представлять в Самарское УФАС России информацию о заключении с Администрацией городского поселения муниципальных контрактов, связанных с выполнением работ (оказанием услуг), описанных в решении от 04.03.2016 г. по делу № 17-11615-15/6, с приложением надлежащим образом заверенных копий документов (материалов), свидетельствующих о правомерности совершения данных действий, с учетом выводов, содержащихся в указанном решении (в случае отсутствия данных фактов, необходимо ежеквартально направлять информацию об их отсутствии).
Председатель Комиссии: Ю.А. Клинкова
Члены Комиссии: Н.В. Тишина
Ю.М. Ледяева