Решение №02/36195/17 Решение 1-16-182/00-02-16 от 23 мая 2017 г.
Текст документа
Сохранить как PDFРЕШЕНИЕ
по делу № 1-16-182/00-02-16
Резолютивная часть решения оглашена «10» мая 2017 года
В полном объеме решение изготовлено «23» мая 2017 года
Комиссия ФАС России по рассмотрению дела № 1-16-182/00-02-16 о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) в составе:
председателя Комиссии
<...>,
рассмотрев дело № 1-16-182/00-02-16 по признакам нарушения группой лиц в составе ПАО «Газпром», ООО «Газпром межрегионгаз», Губернатором Самарской области, Министерством энергетики и ЖКХ Самарской области (далее - Ответчики) части 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006
№ 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции),
в присутствии представителей:
ООО «СВГК»: <...> - генеральный директор ООО «СВГК»; <...> - начальник правового управления ООО «СВГК» (доверенность № 12); <...> - заместитель начальника правового управления – начальник юридического отдела ООО «СВГК» (доверенность № 222); <...> (доверенность № 551);
ПАО «Газпром»: <...> – заместитель начальника Управления – начальник Отдела 104/3/1 Департамента 104 (доверенность от 05.10.2015 № 01/04/04-689д);
ООО «Газпром межрегионгаз»: <...> (доверенность от 16.02.2017 № 78 АБ 2319545); <...> (доверенность от 24.11.2014);
Министерство энергетики и ЖКХ Самарской области: <...> - руководитель управления энергетики (доверенность от 13.03.2017 № МЭЖКХ-15/954); <...> - консультант управления правовой работы и административной практики административного департамента министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области (доверенность от 26.09.2016 № МЭЖКХ-15/4805);
ПАО «Т Плюс»: <...> – главный юрисконсульт Управление правового обеспечения инвестиций и сервиса (доверенность от 14.11.2016 № 1792);
Слушатели: <...> - начальник юридического отдела ООО «Газпром межрегионгаз Самара»,
УСТАНОВИЛА:
В ФАС России поступило обращение общества с ограниченной ответственностью «Средневолжская газовая компания» (далее – ООО «СВГК», Заявитель) на действия органов государственной власти Самарской области и компаний, входящих в группу лиц ПАО «Газпром», по реализации ограничивающего конкуренцию соглашения, направленного на устранение ООО «СВГК» с товарного рынка по транспортировке газа и перевод потребителей газа Ставропольского района и городского округа Тольятти Самарской области от ООО «СВГК» к газораспределительным сетям хозяйствующих субъектов, входящих в группу лиц ПАО «Газпром».
По результатам рассмотрения указанного выше обращения приказом ФАС России от 27.12.2016г. № 1886/16 возбуждено дело № 1-16-182/00-02-16 по признакам нарушения группой лиц в составе ПАО «Газпром», ООО «Газпром межрегионгаз», Губернатором Самарской области, Министерством энергетики и ЖКХ Самарской области пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.
В результате рассмотрения настоящего дела Комиссией установлено следующее.
ООО «СВГК» является газораспределительной организацией, осуществляющей эксплуатацию и развитие сетей газораспределения, расположенных на территории Самарской области, включая территорию городского округа Тольятти и муниципального района Ставропольский. Согласно уставу, основным видом деятельности ООО «СВГК» является оказание потребителям услуг по транспортировке газа по эксплуатируемым обществом газораспределительным сетям.
Постановлением ФЭК Российской Федерации от 27.10.2000г. № 61/4 ООО «СВГК», осуществляющее деятельность в сфере транспортировки газа по трубопроводам на территории Самарской области, включено в Реестр субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль.
Приказом ФСТ России от 21.04.2015 № 98-э/3 для ООО «СВГК» были утверждены тарифы на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям на территории Самарской области.
Транспортировка газа на территории города Тольятти и Ставропольского района осуществляется ООО «СВГК» по газораспределительным сетям, запитанным от газораспределительных станций (далее – ГРС) № 10, 19, 19А, 115, эксплуатируемых ООО «Газпром трансгаз Самара».
В частности, от газораспределительных сетей ООО «СВГК» запитан объект ТЭЦ ВАЗа, который является крупнейшим потребителем в регионе (согласно представленным сведениям, в 2015 г. объем транспортировки на ТЭЦ ВАЗа составил 1416 млн. м3 газа). Транспортировка газа на ТЭЦ ВАЗа осуществляется на основании договора, заключенного с ПАО «Т-Плюс» филиал «Самарский», от закольцованных между собой ГРС-19, 19А по двум газопроводным ниткам:
- по газопроводу высокого давления от ГРС-19 до ТЭЦ ВАЗа, Центральный район, протяженностью 6946,2 метра, год ввода в эксплуатацию - 1971;
- по газопроводу высокого давления от ГРС-19 до ТЭЦ ВАЗа, ул. Северная, Центральный район, протяженностью 7185,65 метра, год ввода в эксплуатацию – 1984.
В соответствии с представленной справкой главного инженера ООО «СВГК» о техническом состоянии распределительных газопроводов от 10.02.2016 г., заключением Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (исх. № 01-15/6979 от 04.04.2017 г.), вышеуказанные газораспределительные сети являются исправными и пригодными для дальнейшей эксплуатации в течение установленных нормативных сроков. Указанное обстоятельство не оспаривается потребителем ПАО «Т Плюс» и ответчиками по делу.
Согласно представленным данным, проектная производительность ГРС-19, 19А и пропускная способность газораспределительных сетей ООО «СВГК» от этих ГРС до ТЭЦ ВАЗа позволяют полностью обеспечить потребность в газе указанного потребителя.
В частности, проектная производительность ГРС-19 составляет 445,00 тыс. м3/час при фактической максимальной загрузке 279,00 тыс. м3/час (63%); проектная производительность ГРС-19А составляет 740,00 тыс. м3/час при фактической максимальной загрузке 502,80 тыс. м3/час (68%). ГРС-19 введена в эксплуатацию в 1969 г., в 2004 г. проведен капитальный ремонт, в 2013 г. проведена реконструкция. ГРС-19А введена в эксплуатацию в 1984 г., в 2013 г. проведена реконструкция (письмо ООО Газпром трансгаз Самара, исх. № 01-14/2595 от 29.05.2014 г.; лист «Основные технические характеристики системы газоснабжения Ставропольского района Самарской области» (поз.5,13) Корректировки схемы газоснабжения и газификации Ставропольского района Самарской области). При этом, проектная мощность газопотребляющего оборудования потребителей, подключенных к указанным ГРС (письмо ООО «Газпром межрегионгаз Самара» от 03.04.2017 г. № 19-02-05/2041), не свидетельствует о полной загрузке этих ГРС и не подтверждает невозможность надлежащего газоснабжения ТЭЦ ВАЗа посредством этих ГРС. Согласно гидравлическим расчетам, пропускная способность газопроводов высокого давления от ГРС-19, 19А до ТЭЦ ВАЗа (принципиальная схема газораспределительной сети г.о. Тольятти от ГРС-19, 19а до ТЭЦ ВАЗ представлена на Схеме 1) составляет 485,20 тыс. м3/час - при условии обеспечения минимального давления на входе ТЭЦ ВАЗ 5 кгс/см2 (в соответствии с письмом филиала «Самарский» ПАО «Т Плюс», исх. № 51106-09-00710 от 11.10.2016 г.); 504,90 тыс. м3/час - при условии обеспечения минимального давления на входе ТЭЦ ВАЗ 4 кгс/см2 (в соответствии с проектной характеристикой ГРП-1 ТЭЦ ВАЗ) («Определение пропускной способности газораспределительной сети г.о. Тольятти от ГРС-19, 19а до ТЭЦ ВАЗ. Расчетно-пояснительная записка. 1727-02-РПЗ», исполнитель: ООО «Газтеплопроект»).
При этом, максимально возможный объем потребления газа на ТЭЦ ВАЗа, исходя из максимальных располагаемых нагрузок, с учетом перспективы, составляет 460,00 тыс. м3/час (письмо ПАО «Т Плюс», исх. № 51100-08-01027 от 27.02.2017г.). Возможность увеличения объема газопотребления ТЭЦ ВАЗа свыше 460,00 тыс. м3/час не подтверждена материалами дела. Согласно информации филиала «Самарский» ПАО «Т Плюс» (пункт 8), в настоящее время ПАО «Т Плюс» на ТЭЦ ВАЗа не планируются мероприятия, которые приведут к увеличению газопотребления.
Схема 1. Принципиальная схема газораспределительной сети г.о. Тольятти от ГРС-19, 19а до ТЭЦ ВАЗ
Таким образом, существующие газораспределительные сети, эксплуатируемые ООО «СВГК», предназначенные для осуществления транспортировки газа от ГРС-19, 19А до ТЭЦ ВАЗа, позволяют обеспечить транспортировку газа указанному потребителю надлежащим образом и в необходимых объемах.
Ответчиками и заинтересованным лицом в материалы дела не представлены доказательства невозможности обеспечения надежного (от двух ниток) газоснабжения потребителей в случае капитального ремонта одного из газопроводов. В случае необходимости работы по реконструкции и капитальному ремонту существующих газораспределительных сетей производятся собственником (иным законным владельцем) (в данном случае – ООО «СВГК»). Данные работы могут финансироваться за счет амортизационных отчислений или средств, полученных от применения специальной надбавки к тарифам на транспортировку газа для финансирования программ газификации, в соответствии с пунктом 30 Методических указаний по регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, утвержденных приказом ФСТ России от 15.12.2009 № 411-э/7. Такая деятельность соответствует действующему законодательству о промышленной безопасности опасных производственных объектов.
В соответствии с пункт 6.1 Концепции участия ОАО «Газпром» в газификации регионов Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правления ОАО «Газпром» от 30.11.2009 №57 (далее по тексту – Концепция) основными этапами участия ОАО «Газпром» в газификации регионов Российской Федерации являются, в том числе, заключение соглашения о сотрудничестве между ОАО «Газпром» и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, договора о газификации между ОАО «Газпром» и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации; разработка Генеральной схемы газоснабжения и газификации региона или субъекта Российской Федерации, формирование ежегодной Программы газификации регионов Российской Федерации ОАО «Газпром», предусматривающей средства на разработку или корректировку Генеральных схем газоснабжения и газификации субъектов Российской Федерации (в рамках разработки или корректировки Генеральной схемы газоснабжения и газификации субъекта Российской Федерации осуществляется подготовка перечня приоритетных объектов газификации); разработка планов-графиков синхронизации.
При этом источником формирования проектов Программ газификации являются предложения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по объектам, включенным в утверждённую Генеральную схему газоснабжения и газификации субъектов Российской Федерации, поручения Председателя Правления ОАО «Газпром», предложения структурных подразделений ОАО «Газпром» (с учетом их технологической и экономической целесообразности), пункт 10.3 Концепции.
Согласно пункта 14.1 Концепции документами, определяющими условия сотрудничества между ОАО «Газпром» и субъектами Российской Федерации, являются: соглашение о сотрудничестве между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и ОАО «Газпром» о газификации региона; договор между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и ОАО «Газпром о газификации региона, Генеральная схема газоснабжения и газификации субъекта Российской Федерации, соглашение о расширении использования природного газа в качестве моторного топлива, план-график синхронизации выполнения Программ газификации регионов Российской Федерации.
01.12.2009г. между Правительством Самарской области в лице Губернатора - Председателя Правительства Самарской области <...> и Открытым акционерным обществом «Газпром» (в настоящее время – ПАО «Газпром») в лице Председателя Правления <...> было заключено соглашение о сотрудничестве в реализации различных направлений деятельности ОАО «Газпром» на территории Самарской области, действующее без ограничения срока. Соглашение носило общий организационный характер, предполагало возможность заключения в последующем инвестиционных проектов с вложениями группы лиц ОАО «Газпром» (ст.6 соглашения), предусматривало условия о содействии сторон в реализации взаимовыгодных инвестиционных проектов, связанных с газоснабжением и газификацией (ст.11). Согласно пункту 7 Концепции главная цель соглашений о сотрудничестве – определение экономических, организационных и правовых условий, обеспечивающих создание новых, а также нормальное функционирование и развитие существующих систем газоснабжения на основе взаимовыгодного сотрудничества и баланса интересов ОАО «Газпром» и субъектов Российской Федерации. Конкретных положений, направленных на изменение схемы газоснабжения Ставропольского района Самарской области, соглашение о сотрудничестве от 01.12.2009 г. не содержало.
08.09.2010 г. ООО «Межрегионгаз» (в настоящее время – ООО «Газпром межрегионгаз») обратилось в ПАО «Газпром» с письмом (исх. № КС-08/617) о корректировке Генеральной схемы газоснабжения и газификации Самарской области, предусмотрев инвестиции на реконструкцию ГРС-115, вынос (новое строительство) ГРС-10, 19, 19А за пределы г. Тольятти, проектирование и строительство газопроводов от реконструируемых (новых) ГРС к ТЭЦ ВАЗа, ТЭЦ Тольятти, ОЭЗ «Тольяттинский технопарк». В письме было отмечено, что вышеуказанные мероприятия позволят увеличить транспортировку газа через дочернюю организацию ОАО «Газпромрегионгаз» - ООО «Волжская газовая компания» (в настоящее время – ООО «Газпром газораспределение Самара») на 4 млрд. м3/год. Указанные предложения были согласованы руководством ПАО «Газпром».
В 2012-м году Губернатором Самарской области <...> совместно с Генеральным директором ООО «Газпром межрегионгаз» <...> утверждена Корректировка схемы газоснабжения и газификации Ставропольского района Самарской области 2011 года (далее – Корректировка схемы газоснабжения), которая, в соответствии с пунктом 4.1. СНиП 42-01-2002 Газораспределительные системы, является основанием проектирования и строительства новых, реконструкции и развития действующих газораспределительных систем. Также указанная схема была согласована Министерством энергетики и ЖКХ Самарской области. Как следует из письма Губернатора Самарской области <...> от 20.12.2012, исх.№1-29/107, согласованная скорректированная Генеральная схема газоснабжения муниципального района Ставропольский Самарской области и программа развития и газификации Самарской области на период 2012-2015 г.г. были направлены в адрес члена правления ОАО «Газпром» <...>, в развитие достигнутых договоренностей на встрече с председателем правления ОАО «Газпром» <...>, состоявшейся 27.09.2012г. В материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие обращение на момент утверждения Корректировки схемы газоснабжения в установленном порядке органов исполнительной власти Самарской области или потребителя (ПАО «Т Плюс») относительно необходимости строительства дополнительного к уже существующим распределительного газопровода для газоснабжения ТЭЦ ВАЗА, мощностью 500 тыс. м3/час. и соответствующего источника газоснабжения (ГРС с.п.Подстепки) с учетом производительной мощности 950 тыс. м3/час.
При этом, в нарушение пункта 6.3.2. СТО Газпром 2-2.3-670-2012 «Правила разработки, утверждения генеральных схем, проектной документации на строительство систем газораспределения» указанная схема не была согласована группой лиц ПАО «Газпром» с ООО «СВГК», осуществляющим эксплуатацию сетей газораспределения на территории Ставропольского района Самарской области, а также органами местного самоуправления муниципальных образований. Направленные ООО «СВГК» впоследствии замечания к утвержденной схеме (письма от 25.07.2013 г. № 03-12/4341, от 12.09.2013 г. № 03-12/5138) рассмотрены и учтены не были. Кроме того письмом от 12.10.2011 № 3689 Администрация Ставропольского района Самарской области уведомила ООО «Газпром газораспределение Самара» (ранее - ООО «Волжская газовая компания») о том, что лишь частично согласовывает трассу для газопровода от ГРС 115 до ТЭЦ ВАЗа в связи с тем, что данный газопровод дублирует существующие газопроводы, полностью обеспечивает потребности ТЭЦ ВАЗа с учетом резервирования. Мэр г.о. Тольятти письмом от 08.04.2016 № 2614/1 уведомил Министерство энергетики и ЖКХ Самарской области о том, что существующие мощности городских газораспределительных станций и газопроводов соответствует заявленным потребителям и нагрузкам по газоснабжению, обеспечивают существующую потребность в газоснабжении. Ввиду достаточности пропускной способности имеющихся объектов, необходимость строительства новых ГРС (ГРС-10, ГРС-10А, ГРС-19) и, как следствие, строительство новых газопроводов отсутствует. Данное мнение мэр г.о. Тольятти просил учесть при корректировке схемы газоснабжения Ставропольского района и г.о. Тольятти.
Согласно информации ООО «Газпром межрегионгаз», а также в соответствии с письмом АО «Газпром промгаз» от 19.04.2016 г. № О2441, Корректировка схемы газоснабжения 2011 года в настоящее время является действующей (актуальной).
30.03.2016 г. Губернатор Самарской области <...> обратился в ПАО «Газпром» с письмом «О программе газификации регионов на 2016-2020 годы»», исх. № 1-30/1395, в котором подтвердил крайнюю заинтересованность Правительства Самарской области в скорейшем завершении строительства ряда объектов газоснабжения, включая ГРС с.п. Подстепки и распределительных газопроводов от неё до потребителей, и просил предусмотреть в Программе газификации регионов Российской Федерации на 2016-2020 годы объемы финансирования, достаточные для ввода их в эксплуатацию. В письме также выражена готовность Правительства Самарской области предпринять все возможные меры для максимальной загрузки построенных объектов.
В 2016-м году Губернатором Самарской области <...> совместно с Председателем правления ПАО «Газпром» <...> утверждена Программа развития газоснабжения и газификации Самарской области на период 2016-2020 годы (далее – Программа развития газоснабжения). Также указанная схема была согласована Министерством энергетики и ЖКХ Самарской области (с протоколом согласования разногласий) и ООО «Газпром межрегионгаз». Программа развития газоснабжения содержит, среди прочих, обязательства Правительства Самарской области по обеспечению подготовки, утверждения и выдачи в установленном порядке органами исполнительной власти региона и (или) органами местного самоуправления проектов межевания и проектов планировки территории для проектирования и строительства линейных объектов газоснабжения.
Среди прочих мероприятий, Корректировкой схемы газоснабжения и Программой развития газоснабжения предусмотрено выполнение мероприятий по созданию альтернативного источника газоснабжения ТЭЦ ВАЗа, а именно:
- строительство газопровода-отвода и ГРС с.п. Подстепки, проектной мощностью 950,00 тыс. м3/час.;
- строительство от ГРС с.п. Подстепки Распределительного газопровода для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа, проектной мощностью 500,00 тыс.м3/час.
Одновременно с этим Корректировкой схемы газоснабжения предполагается вывод из эксплуатации ГРС-19 мощностью 445,00 тыс. м3/час и ГРС-19А мощностью 740,00 тыс. м3/час, от которых осуществляется газоснабжение ТЭЦ ВАЗа по газораспределительным сетям ООО «СВГК» в настоящее время, со строительством вместо них новой ГРС производительностью 450,00 тыс. м3/час, что не позволит в случае реализации этих мероприятий осуществлять транспортировку газа на ТЭЦ ВАЗа по газораспределительным сетям ООО «СВГК». С ООО «СВГК», сети газораспределения которого подключены к ГРС-19, 19А, Корректировка схемы газоснабжения не согласована.
В настоящее время ООО «Газпром межрегионгаз» в рамках реализации запланированных мероприятий осуществляются подготовительные действия к строительству газопровода-отвода и ГРС с.п. Подстепки и Распределительного газопровода для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа от этой ГРС. В частности, согласно информации ПАО «Газпром», ООО «Газпром межрегионгаз», в рамках Программы газификации регионов Российской Федерации ведутся проектно-изыскательские работы по объектам «Газопровод-отвод и ГРС с.п. Подстепки муниципального района Ставропольский Самарской области» и «Распределительный газопровод до ТЭЦ ВАЗа». Источником финансирования Программы газификации регионов Российской Федерации являются собственные средства ООО «Газпром межрегионгаз». После окончания строительства и ввода в эксплуатацию Распределительный газопровод для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа планируется передать на эксплуатационное обслуживание в ООО «Газпром газораспределение Самара», входящее в группу лиц ПАО «Газпром».
В соответствии с пояснениями ООО «Газпром межрегионгаз» (исх. № ЕМ-13/932 от 28.02.2017г.), Корректировкой схемы газоснабжения Ставропольского района, утвержденной в 2011 году, и Программой развития газоснабжения и газификации Самарской области на период 2016-2020 годы, расчетная мощность ГРС с. Подстепки составляет 950 000 куб.м/час. При этом, согласно письму ООО «Газпром трансгаз Самара» (исх. № 01-14/2595 от 29.05.2014 г.) и справкам, представленным ООО «Газпром межрегионгаз», существующая ГРС-115 с. Ягодное, вместо которой планируется строительство ГРС с. Подстепки, имеет неполную загрузку (49-50%). Одновременно на территории Самарской области по данным, представленным ООО «Газпром межрегионгаз», имеется 11 газораспределительных станций с максимальной загрузкой, которые, как следует из анализа Программы развития газоснабжения и газификации Самарской области на период 2016-2020 годы, не планируются к реконструкции в соответствии с указанной программой.
Деятельность по строительству распределительного газопровода на ТЭЦ ВАЗа осуществляется следующим образом: ООО «Газпром межрегионгаз» заключен инвестиционный договор от 21.10.2013 г. № 6-469/13 с ООО «Газпром инвестгазификация». Последним заключен агентский договор с ООО «Газпром газораспределение Самара» от 22.10.2013 г. № 43-03-4842/469-13, которое непосредственно осуществляет деятельность по подготовке к строительству (сбор исходно-разрешительной документации, оформление прав на земельные участки на период строительства и т.п.).
В рамках реализации утвержденных губернатором Самарской области совместно с Председателем правления ПАО «Газпром» соглашений Постановлением Правительства Самарской области от 27.11.2015 г. № 780 «О внесении изменений в постановление Правительства Самарской области от 13.12.2007 г. № 261 «Об утверждении Схемы территориального планирования Самарской области» Газопровод-отвод и ГРС с.п. Подстепки (пункт 26 раздела 2.8) и Распределительный газопровод для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа (пункт 27 раздела 2.8) включены в схему территориального планирования Самарской области, т.е. данным объектам придан статус объектов регионального значения Самарской области. Под объектами регионального значения в соответствии с пунктом 19 статьи 1 Градостроительного Кодекса Российской Федерации понимаются объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации. Объекты регионального значения Самарской области, в том числе линейные объекты, планируемые к строительству или реконструкции в целях обеспечения областных государственных нужд, а также объекты, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в соответствии с частью 3 статьи 14 Градостроительного Кодекса Российской Федерации подпунктами 3 и 4 пункта 1.1. части 1 статьи 4 Закона Самарской области от 12.07.2006 № 90-ГД «О градостроительной деятельности на территории Самарской области» подлежат отображению на схеме территориального планирования Самарской области.
Решение о необходимости включения тех или иных объектов регионального значения в схему территориального планирования Самарской области принимается Правительством Самарской области. Основным признаком отнесения подлежащих включению объектов регионального значения является существенное влияние на социально-экономическое развитие Самарской области.
В соответствии с положениями Градостроительного Кодекса Российской Федерации для строительства линейных объектов, за исключением установленных законодательством случаев, требуется разработка проектов планировки территории и, в дальнейшем, получение разрешения на строительство. Анализ норм статьи 51 Градостроительного Кодекса Российской Федерации и Закона Самарской области от 12.07.2006 № 90-ГД «О градостроительной деятельности на территории Самарской области» показывает, что Газопровод-отвод и ГРС с.п. Подстепки (пункт 26 раздела 2.8) и Распределительный газопровод для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа (пункт 27 раздела 2.8) требуют разработки проекта планировки территории и разрешения на строительство.
Приказом Министерства строительства Самарской области от 22.12.2015 г. № 376-п ООО «Газпром межрегионгаз» разрешено осуществить подготовку документации по планировке территории и проекта межевания территории для размещения объекта «Распределительный газопровод для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа» Самарской области, код стройки 63/138-1.
Органом исполнительной власти Самарской области, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство объектов регионального значения является Министерство строительства Самарской области, подконтрольное Председателю Правительства Самарской оласти.
В соответствии с протоколом совещания у Первого вице-губернатора – Председателя Правительства Самарской области <...> от 21.07.2015 г. № АН-6-33, несмотря на отмеченное негативное влияние ввода в эксплуатацию нового распределительного газопровода на ТЭЦ ВАЗа, который приведет к падению объема транспортировки газа газораспределительной организации ООО «СВГК» на 1,8 млрд. руб. и росту тарифов на транспортировку для других потребителей, включая население, протокольно поручено осуществление газоснабжения ТЭЦ ВАЗа именно хозяйствующим субъектам, входящим в группу лиц ПАО «Газпром», - ООО «Газпром газораспределение Самара», ООО «Газпром трансгаз Самара».
Начиная с 2015-го года Министерством энергетики и ЖКХ Самарской области и Мэрией г.о.Тольятти проводятся мероприятия, направленные на оказание поддержки в реализации вышеуказанных мероприятий, в т.ч. в выполнении проектно-изыскательских работ, оформлении прав землепользования по объекту Распределительный газопровод для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа (протоколы совещаний в Министерстве энергетики и ЖКХ Самарской области от 05.08.2015 г., от 24.02.2016 г., от 21.03.2016 г., от 05.05.2016 г.; протоколы совещаний в Мэрии г. Тольятти от 10.07.2015 г., от 11.09.2015 г.; письмо Мэрии г. Тольятти от 14.10.2015 г. № 8606/1; письмо Мэрии г. Тольятти от 16.12.2015 г. №10888/1; письмо Министерства энергетики и ЖКХ Самарской области 02.10.2015 г. № 15/7485).
При этом, ООО «СВГК», как действующая газораспределительная организация, осуществляющая транспортировку газа на объект ТЭЦ ВАЗа, официально обращалось в адрес Губернатора Самарской области Меркушкину Н.И. (письмо от 29.03.2016 исх. № 03-12/1874), о дублировании существующих газораспределительных сетей строительством ПАО «Газпром» нового распределительного газопровода на ТЭЦ ВАЗа, об отсутствии технической и экономической необходимости строительства данного объекта и ГРС с.п. Подстепки мощностью 950 м3/ч и экономических последствиях для ООО «СВГК» и Самарской области в целом, просило рассмотреть вопрос оптимизации объектов, строящихся ПАО «Газпром». Однако, в нарушение норм действующего законодательства, а именно ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006г. №59-ФЗ Губернатор Самарской области не рассмотрел и не дал письменный ответ по существу представленного обращения.
Учитывая изложенное, Комиссия приходит к выводу, что между органами исполнительной власти Самарской области и группой лиц ПАО «Газпром» заключено и реализовывается соглашение, направленное на обеспечение создания альтернативного источника газоснабжения для ТЭЦ ВАЗа, транспортировка газа которому в настоящее время обеспечивается ООО «СВГК», а именно:
- строительство ГРС с.п. Подстепки, мощностью 950 тыс. м3/час;
- строительство Распределительного газопровода для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа от ГРС с.п. Подстепки до территории ТЭЦ ВАЗа,
Целью указанного соглашения является устранение с рынка транспортировки газа хозяйствующего субъекта – ООО «СВГК».
В данных Комиссии пояснениях представитель Губернатора Самарской области <...> указывает, что Программа развития газоснабжения и газификации Самарской области на период 2016-2020 годы ПАО «Газпром» является внутренним документом ПАО «Газпром», в реализации которого участвует Правительство Самарской области в лице Заместителя Председателя Правительства Самарской области – Министра энергетики и ЖКХ <...> Губернатор Самарской области не имеет полномочий по изменению, отмене, корректировке документа хозяйствующего субъекта, гриф «Утверждаю» Губернатора Самарской области в рассматриваемой ситуации не порождает правовых последствий. Материалы дела, имеющие юридическое значение для строительства газопровода до ТЭЦ ВАЗа, Губернатором Самарской области подписаны не были. Исполнителем со стороны Самарской области в реализации Программы газификации выступает Министерство энергетики и ЖКХ Самарской области. Соглашение о сотрудничестве между Правительством Самарской области и ОАО «Газпром» от 01.12.2009г. подписано губернатором Самарской области <...>, выполнявшим на момент подписания функции председателя Правительства Самарской области, тогда как в настоящее время Губернатор Самарской области не является председателем Правительства Самарской области. Также представителем Губернатора Самарской области заявлено ходатайство об исключении Губернатора Самарской области из числа ответчиков по настоящему делу и рассмотрении дела в отсутствие представителя Губернатора Самарской области.
Указанные доводы не могут быть приняты во внимание в связи со следующим.
Во-первых, согласно пункту 9 «Обзора Верховного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере» от 16 марта 2016г., факт наличия антиконкурентного соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок, и может быть доказан, в том числе с использованием совокупности иных доказательств, в частности фактического поведения хозяйствующих субъектов и органов власти. Согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации законодательством не определено и не может быть определено, какие доказательства подтверждают заключенное антикоррупционное соглашение, а также не установлены и не могут быть установлены требования к форме подтверждающих документов.
Из совокупности представленных в материалы дела документов следует наличие заключенного совместно между Губернатором Самарской области <...>, Министерством энергетики и ЖКХ Самарской области группой лиц ПАО «Газпром» и ООО «Газпром межрегионгаз» антиконкурентного соглашения, которое не было выражено в качестве единого письменного документа, заключенного по правилам гражданского законодательства Российской Федерации. Указанное соглашение было заключено в устной форме, с нарушением норм пункта 4 статьи 16 ФЗ «О защите конкуренции». Факт заключенного соглашения подтверждается тем, что его участниками совместно утверждены Корректировка схемы газоснабжения 2011 года и Программа развития газоснабжения на 2016-2020 годы, которые являются основанием для выполнения мероприятий по проектированию и строительству Газопровода-отвода и ГРС с.п. Подстепки и Распределительного газопровода для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа. Как следует из письма от 20.12.2012, исх.№1-29/107, губернатор Самарской области <...> в развитие достигнутых договоренностей на встрече с председателем правления ОАО «Газпром» <...>, состоявшейся 27.09.2012г., направил в адрес члена правления ОАО «Газпром» <...> согласованную скорректированную Генеральную схему газоснабжения муниципального района Ставропольский Самарской области и программу развития и газификации Самарской области на период 2012-2015 г.г. Также со стороны Губернатора Самарской области <...> в адрес ПАО «Газпром» было направлено письмо (исх. № 1-30/1395 от 30.03.2016 г.) с подтверждением заинтересованности Правительства Самарской области в реализации указанных мероприятий и просьбой предусмотреть объемы финансирования, достаточные для ввода объектов в эксплуатацию. Постановлением Правительства Самарской области от 27.11.2015 г. № 780 «О внесении изменений в постановление Правительства Самарской области от 13.12.2007г. № 261 «Об утверждении Схемы территориального планирования Самарской области» данным объектам придан статус объектов регионального значения Самарской области.
Во-вторых, согласно статье 63 Устава Самарской области, принятого Самарской Губернской Думой от 05 декабря 2006г. № 2679, Губернатор Самарской области является высшим должностным лицом Самарской области. Губернатор Самарской области возглавляет Правительство Самарской области и определяет основные направления его деятельности.
Несмотря на то, что оперативное руководство деятельностью Правительства Самарской области, обеспечивает Первый вице-губернатор - председатель Правительства Самарской области, организация работы Правительства Самарской области осуществляется в соответствии с направлениями деятельности Правительства Самарской области, определенными Губернатором Самарской области. Губернатор Самарской области формирует Правительство Самарской области и вправе председательствовать на заседаниях Правительства Самарской области.
Губернатор Самарской области согласно пункту 16 статьи 67 Устава Самарской области имеет полномочия отменять действие нормативных правовых актов органов исполнительной власти Самарской области, если они противоречат федеральным законам и законам Самарской области.
Согласно статье 22 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06 октября 1999г. № 184-ФЗ Губернатор Самарской области, как высшее должностное лицо Самарской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава и законов субъекта Самарской области издает указы (постановления) и распоряжения. Акты Губернатора Самарской области, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполнению на территории Самарской области.
Исходя из вышеизложенного следует, что принятие постановления Правительства Самарской области от 27.11.2015 г. № 780 «О внесении изменений в постановление Правительства Самарской области от 13.12.2007г. № 261 «Об утверждении Схемы территориального планирования Самарской области», в соответствии с которым в качестве объектов регионального значения включены распределительный газопровод для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа, местоположением м.р. Ставропольский, от проектируемой ГРС с.п. Подстепки до территории ТЭЦ ВАЗа, протяженностью 16 км, диаметром 1000 мм, давлением 1,2 Мпа (пункт 27, раздела 2.8), а также Газопровод-отвод и ГРС с местоположением м.р. Ставропольский , с.п. Подстепки, площадью ГРОС 1,06 га Протяженностью 0,64 км,диаметр 500 мм, давление 7,4 Мпа (пункт 26 раздела 2.8.) принято в рамках реализации основных направлений деятельности Правительства Самарской области, определенных Губернатором Самарской области <...>
Кроме того, Губернатором Самарской области <...> в адрес ПАО «Газпром» было направлено письмо (исх. № 1-29/46 от 14.03.2017 г.) с предложением создания единой газораспределительной организации на территории региона, в состав которой своим имуществом должны войти собственники газораспределительных сетей на территории области, включая ООО «СВГК», не входящее в группу лиц ПАО «Газпром». В письме указано, что наличие на территории Самарской области нескольких газораспределительных организаций приводит к ухудшению качества услуг и нерациональному использованию ресурсов, направленных на развитие газотранспортной системы Самарской области при реализации инвестиционных программ. Таким образом, Губернатором Самарской области фактически подтверждается нецелесообразность конкуренции между газораспределительными организациями на рынке оказания услуг по транспортировке газа в Самарской области (нецелесообразность наличия нескольких ГРО на рынке) и необходимость существования на этом рынке только одной газораспределительной организации.
Вместе с тем, согласно пояснениям представителя Губернатора Самарской области, информацией о потребителях, газоснабжение которых будет осуществлено с использованием газопровода на ТЭЦ ВАЗа, Губернатор Самарской области не располагает, что указывает на противоречивость позиции Губернатора Самарской области в рамках рассматриваемого дела.
Наличие указанных выше документов, подписанных Губернатором Самарской области <...>, подтверждает его непосредственное участие в реализации соглашения, заключенного с группой лиц ПАО «Газпром». В связи с этим Комиссией отказано в удовлетворении ходатайства представителя Губернатора Самарской области об исключении его из числа ответчиков по настоящему делу.
В данных Комиссии пояснениях Министерство энергетики и ЖКХ Самарской области указывает, что экономическая и техническая необходимость строительства Распределительного газопровода для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа определяется органами местного самоуправления и министерство никаким образом не могло участвовать в деятельности по устранению ООО «СВГК» с рынка услуг по транспортировке газа на территории Ставропольского района и г.о. Тольятти.
Указанный довод не может быть принят Комиссией, поскольку из материалов дела не следует, что решение о необходимости строительства Газопровода-отвода и ГРС с.п. Подстепки и Распределительного газопровода для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа было принято органами местного самоуправления. Данное решение следует из Корректировки схемы газоснабжения и газификации Ставропольского района Самарской области 2011 года (утверждена Губернатором Самарской области <...> и Генеральным директором ООО «Газпром межрегионгаз» <...>, согласована Заместителем Председателя Правительства – министром энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области <...>) и Программы развития газоснабжения и газификации Самарской области на период 2016-2020 годы (утверждена Губернатором Самарской области <...> и Председателем правления ПАО «Газпром» <...>, согласована Генеральным директором ООО «Газпром межрегионгаз» <...>, Заместителем Председателя Правительства – министром энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области <...>). Таким образом, решение о необходимости строительства объекта принято органами исполнительной власти Самарской области совместно с организациями, входящими в группу лиц ПАО «Газпром».
Органы местного самоуправления, напротив, указывали на отсутствие необходимости в изменении существующей схемы газоснабжения Ставропольского района и г. Тольятти (Письмо Мэра Тольятти № 2614 от 08.04.2016 и Главы Ставропольского района №3689 от 12.10.2011).
Также из материалов дела следует, что Министерством энергетики и ЖКХ Самарской области оказывается активная поддержка в реализации проекта. В частности, согласно протоколу совещания от 05.08.2015 г., утвержденному Заместителем Председателя Правительства – министром энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области <...>, отмечено, что Мэрией г. Тольятти запущена процедура расторжения договора аренды земельного участка с ООО «СВГК» в целях размещения объекта газификации Распределительный газопровод для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа, поручено: Мэрии г. Тольятти – провести совещания с землепользователями с целью решения вопроса о предоставлении земельных участков для проведения работ по проектированию и строительству газораспределительных сетей от вновь строящейся ГРС с.п. Подстепки; ООО «СВГК» - выдать технические условия ООО «Газпром газораспределение Самара» на врезку в существующие сети ООО «СВГК» проектируемого газопровода от ГРС с.п. Подстепки. Согласно письму Министерства энергетики и ЖКХ Самарской области (исх. № 15/7485 от 02.10.2015 г.) в адрес Мэрии г.о. Тольятти, учитывая, что мероприятия по строительству газопровода от ГРС-115 до ТЭЦ ВАЗа имеют высокий приоритет реализации, связанный с взятыми Самарской областью обязательствами перед ОАО «Газпром», Министерство просит Мэрию рассмотреть вопрос о предоставлении инженерного коридора для строительства указанного газопровода, не исключая при этом процедуры расторжения заключенного договора аренды земельного участка с ООО «СВГК». Таким образом, фактически обозначается приоритет объектов, строящихся группой лиц ПАО «Газпром», перед объектами газораспределения, строительство которых осуществляет независимая от ПАО «Газпром» газораспределительная организация ООО»СВГК».
Подтверждает факт наличия заключенного антиконкурентного соглашения также тем, что ООО «СВГК» неоднократно обращалось в Министерство энергетики и ЖКХ Самарской области (письма от 25.07.2013 г. № 03-12/4341, от 12.09.2013 г. № 03-12/5138, от 23.03.2016 г. № 03-12/1745) и к Губернатору Самарской области <...> (письмо от 29.03.2016 г. № 03-12/1874), указывая на отсутствие необходимости в реализации мероприятий, направленных на создание нового источника газоснабжения ТЭЦ ВАЗа от ГРС с.п. Подстепки, однако, указанные обращения оставались без ответа и не учитывались.
Министерством энергетики и ЖКХ Самарской области на заседание Комиссии представлено письмо Минэнерго России от 09.03.2017г., исх. №АЯ-2334/05 «О направлении информации», полученное в ответ на письмо Министерства энергетики и ЖКХ Самарской области от 16.02.2017 №15/967 по вопросу строительства третьего газопровода к ТЭЦ ВАЗа. Согласно данному письму Минэнерго Российской Федерации сообщает, что в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28.05.2008г. №400 «О Министерстве энергетики Российской Федерации» Минэнерго России не вправе давать разъяснения по вопросам применения законодательства Российской Федерации. Вместе с тем Минэнерго Российской Федерации указывает, что согласно п.14 Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.2002г. №317 (далее – Правила №317), проекты газоснабжения должны предусматривать, в том числе сооружение резервного топливного хозяйства и создание запасов топлива для тепловых электростанций и источников тепловой энергии или обеспечение подачи газа на них не менее чем от 2 магистральных газопроводов. Таким образом, по мнению Минэнерго Российской Федерации, норма пункта 14 Правил №317 не устанавливает ограничение на строительство третьего газопровода к тепловой электростанции, на котором имеется резервное топливное хозяйство. Указанное письмо не может быть принято Комиссией в качестве доказательства (обоснования) наличия объективных причин для осуществления строительства дополнительного (к двум уже существующим) распределительного газопровода для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа, поскольку подпункт «ж» пункта 14 Правил №317 определяет исключительно содержание проектов газоснабжения, разрабатываемых на основании технических условий на присоединение к газораспределительной системе и технических условий по эффективному использованию газа. В соответствии с указанной нормой такой проект газоснабжения должен содержать альтернативные положения о сооружении резервного топливного хозяйства и создании запасов топлива или об обеспечении подачи газа на тепловые электростанции не менее чем от 2-х магистральных газопроводов. Таким образом, данная норма имеет ограниченную сферу применения (регулирует лишь содержание разрабатываемого проекта газоснабжения) и не может являться обоснованием строительства третьего газопровода к тепловой электростанции, введенной в эксплуатацию и имеющей резервное топливное хозяйство (резервный вид топлива – мазут). Между тем, ответчиками и заинтересованным лицом в материалы дела не представлено документов, свидетельствующих о разработке в установленном порядке проекта газоснабжения ТЭЦ ВАЗа, осуществлении потребителем реальных действий, направленных на изменение топливного режима, а также о невозможности обеспечения подачи газа посредством существующей газораспределительной системы не менее чем от двух магистральных газопроводов. Согласно пункту 5 информации филиала «Самарский ПАО «Т Плюс», представленной на заседании Комиссии, затраты на проектирование переоборудования топливного хозяйства и переход на топливоснабжение «газ-газ» в настоящее время нецелесообразны, проект не разрабатывался. Как следует из содержания письма Минэнерго России, его выводы основаны исключительно на разъяснениях пункту 14 Правил №317, которые носят ограниченный характер ввиду указания Минэнерго России на отсутствие права давать разъяснения по вопросам применения законодательства Российской Федерации, без исследования имеющих значение для рассмотрения настоящего дела документов (информации), в связи с чем соответствующий довод Министерства энергетики и ЖКХ Самарской области Комиссией не принимается.
В обоснование необходимости создания альтернативного источника газоснабжения для ТЭЦ ВАЗа ООО «Газпром межрегионгаз» указало, что осуществляемые им мероприятия направлены на обеспечение возможности для ТЭЦ ВАЗа (Самарский филиал ПАО «Т Плюс») получать газ от двух независимых магистральных источников, что позволит обеспечить повышенную надежность производственной деятельности и в перспективе отказаться от содержания дорогостоящего резервного топливного хозяйства (либо существенно снизить расходы на его содержание), что позволит сократить затраты на производство тепловой и электрической энергии и благоприятным образом скажется на тарифах, в том числе для населения региона. При этом данный довод ООО «Газпром межрегионгаз» не состоятелен поскольку согласно информации, указанной в формах ЕИАС- ФАС России при плановых и фактических расчетах тарифов на электрическую и тепловую энергию для ТЭЦ ВАЗа в качестве топлива используется только газ горючий природный в объеме свыше 1300 тыс.м3, при этом мазут используется на иные цели, не связанные с отпуском электрической и тепловой энергии. Таким образом, замена мазутного хозяйства на тарифах на тепловую и электрическую энергию для потребителей Самарской области не отразится.
Необходимость обеспечения повышенной надежности газоснабжения ТЭЦ ВАЗа группа лиц в составе ПАО «Газпром», ООО «Газпром межрегионгаз» мотивируют данными о проектной мощности газопотребляющего оборудования ТЭЦ ВАЗА (650 400 м3/час – по данным ООО «Газпром межрегионгаз», 655 053 м3/час - по данным ПАО «Газпром»), прочих потребителей и возможными рисками возникновения аварийных ситуаций на одной из ГРС, при которых в условиях проектной нагрузки прочих потребителей другая ГРС сможет лишь частично компенсировать недостаток газа. Общая проектная мощность ГРС-19,19А составляет 1190 000 м3/час (ГРС-19А-740 000 м3/час, ГРС-19 — 450 000 м3/час). Проектная нагрузка газопотребляющего оборудования подключенных потребителей составляет 1140 900 м3/час (к ГРС 19- 495 882 м3/час, к ГРС 19А – 645 638 м3/час). В подтверждение данного довода представлено письмо ООО «Газпром межрегионгаз» от 04.04.2017г.№ЕМ-13/1663.
По мнению ПАО «Т Плюс», строительство распределительного газопровода необходимо для гарантированного снятия рисков и возможных ограничений газоснабжения ТЭЦ ВАЗа в случае необходимости капитального ремонта или реконструкции газопроводов. Какое-либо иное обоснование необходимости реализации вышеуказанного проекта лицами, участвующими в деле, не представлено.
Оценив представленные в материалы дела пояснения и доказательства, Комиссия считает указанные доводы несостоятельными в связи со следующим:
1. В настоящее время резервным видом топлива для ТЭЦ ВАЗа является мазут (письмо ПАО «Т Плюс» от 22.06.2016 г.; График перевода потребителей Самарской области с природного газа, поставляемого ООО «Газпром межрегионгаз Самара», на резервные виды топлива при значительных похолоданиях в 1 квартале 2017 г.). Какие-либо сведения о намерении ПАО «Т Плюс» изменить топливный режим ТЭЦ ВАЗа, предусмотрев в качестве резервного топлива газ вместо мазута, и об оформлении соответствующих документов, Комиссии не предоставлены. Согласно информации филиала «Самарский» ПАО «Т Плюс», проект переоборудования топливного хозяйства и переход на топливоснабжение «газ-газ» не разрабатывался.
Согласно имеющейся в материалах дела письменной информации (пункт 5) заинтересованное лицо (филиал Самарский ПАО «Т Плюс») подтверждает, что им не предпринимались фактические действия по изменению существующего топливного режима. При этом Комиссия не принимает во внимание представленные филиалом «Самарский» ПАО «Т Плюс» протоколы совещаний по вопросам газоснабжения предприятий филиала по схеме «газ-газ», поскольку, как следует из их содержания, они не свидетельствуют об осуществлении потребителем каких-либо действий, направленных на изменение топливного режима в отношении ТЭЦ ВАЗа. В частности, согласно указанному в информации протоколу совещания совместной рабочей группы филиала «Самарский» ПАО «Т Плюс» и ООО «СВГК» от 27.05.2016 г., б/н, предметом его рассмотрения были возможные варианты резервирования газоснабжения и переход на топливоснабжение по схеме «газ-газ» применительно к БТЭЦ, СамТЭЦ, СамГРЭС (ПОК), ТоТЭЦ. Вопрос об изменении топливного режима и переходе на схему «газ-газ» ТЭЦ ВАЗа на указанном совещании не рассматривался. Другой представленный филиалом «Самарский» ПАО «Т Плюс» протокол (от 03.03.2015г., б/н) принят по итогам совещания по вопросам согласования схемы подключения и определения условий предоставления земельных участков в аренду для строительства объекта «Распределительный газопровод для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа» Самарской области и проводился с участием ООО «Газпром газораспределение Самара» уже непосредственно в рамках реализации проекта группы лиц «Газпром» по строительству дублирующего существующие сети ООО «СВГК» распределительного газопровода на ТЭЦ ВАЗа.
2. Как следует из материалов дела, в настоящее время ТЭЦ ВАЗа уже имеет возможность получать газ от двух независимых магистральных источников газоснабжения. Так, транспортировка газа на ТЭЦ ВАЗа в настоящее время осуществляется по двум распределительным газопроводам ООО «СВГК», закольцованным между собой, от ГРС-19 и ГРС-19А. В свою очередь, согласно информации эксплуатирующей организации ГРС-19 и ГРС-19А ООО «Газпром трансгаз Самара» (письмо от 14.06.2016 г. № 01-14/3016), ГРС-19 и ГРС-19А имеют два независимых источника газоснабжения: газопровод-отвод от Уренгойской системы магистральных газопроводов и магистральный газопровод «Мокроус – Самара – Тольятти». В соответствии с пунктом 5.2.2. СТО 70238424.27.100.033-2009 «Хозяйство жидкого топлива ТЭС. Условия создания. Нормы и требования», для электростанций, сжигающих природный газ, при обеспечении круглогодичной подачи его от ГРС, подключенной к двум независимым источникам, в объеме, необходимом на полную мощность работы ТЭС, хозяйство жидкого топлива может не сооружаться. Согласно пункту 89 приказа Ростехнадзора от 15.11.2013 №542 «Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления», подпункту «ж» пункта 14 Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации», утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.2002 №317, на которые ссылается в своих пояснениях ООО «Газпром межрегионгаз» (исх.№ЕМ-13/932 от 28.02.2017), а также пункт 5.2.2 СТО 70238424.27.100.033-2009 «Хозяйство жидкого топлива ТЭС. Условия создания. Нормы и требования» подача газа на ТЭС должна предусматриваться по двум трубопроводам от одной ГРС, подключенной к двум независимым источникам (магистральным газопроводам).
3. Довод ООО «Газпром межрегионгаз», ПАО «Газпром» о повышении надежности газоснабжения путем строительства дополнительного газопровода на ТЭЦ ВАЗа от третьей ГРС, на случай возможной аварии на одной из существующих ГРС отклоняется Комиссией, поскольку какие-либо доказательства невозможности или затруднительности использования для транспортировки газа вышеуказанных объектов в материалах дела отсутствуют. Термин «повышенная надежность» не предусмотрен действующими нормативными правовыми актами применительно к обеспечению газоснабжения. В соответствии с ФЗ от 21.07.97 №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» владельцы ГРС и магистральных газопроводов обязаны соблюдать требования промышленной безопасности при их эксплуатации, осуществлять своевременный текущий и капительный ремонт, реконструкцию, а также принимать меры, направленные на предотвращение аварий и инцидентов. Доказательства, подтверждающие наличие реальной возможности возникновения аварий на магистральных газопроводах, выхода из строя ГРС 19 или 19А, а также иных ситуаций, влияющих на газоснабжение потребителя, в материалы дела не представлены. Согласно письму ООО «Газпром трансгаз Самара» от 29.05.2014 (исх.№01-14/2595), реконструкция ГРС 19 и 19А была проведена в 2013 году, капитальный ремонт ГРС-19 – в 2004 году. Кроме того, как следует из Корректировки схемы газоснабжения, предполагается вывод из эксплуатации ГРС-19 мощностью 445,00 тыс. м3/час и ГРС-19А мощностью 740,00 тыс. м3/час (суммарная мощность 1185,00 тыс. м3/час), от которых осуществляется газоснабжение ТЭЦ ВАЗа по газораспределительным сетям ООО «СВГК» в настоящее время, со строительством вместо них новой ГРС производительностью 450,00 тыс. м3/час, что не позволит в случае реализации этих мероприятий осуществлять транспортировку газа на ТЭЦ ВАЗа по газораспределительным сетям ООО «СВГК» в необходимом объеме. Несмотря на представленные ООО «Газпром межрегионгаз» пояснения о том, что вывод из эксплуатации ГРС-19, ГРС-19А не предполагается, осуществление данных мероприятий учтено в Корректировке схемы газоснабжения (лист «Основные технические характеристики системы газоснабжения Ставропольского района Самарской области (поз.5,13)). В свою очередь, пояснения ООО «Газпром межрегионгаз» документально не подтверждены.
Таким образом, осуществление запланированных Корректировкой схемы газоснабжения мероприятий не только не позволит осуществлять подачу газа от двух независимых источников, но и, напротив, может привести к ликвидации такой возможности, ввиду вывода из эксплуатации распределительных газопроводов ООО «СВГК», по которым осуществляется транспортировка природного газа на ТЭЦ ВАЗа.
4. Сведения о загруженности ГРС, основанные на информации об общей проектной мощности газоиспользующего оборудования подключенных потребителей, не могут быть приняты во внимание, поскольку они не соответствуют реальному фактическому потреблению газа данных потребителей (данные суммарной проектной мощности газоиспользующего оборудования значительно превышают показатели фактического расхода газа). Согласно пункту 1 Положения об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром», утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.1997 № 858, под свободной мощностью газотранспортной системы понимается технически возможная мощность системы по приему и транспортировке газа за вычетом объемов транспортировки газа, осуществляемой для организаций системы ОАО «Газпром» и независимых организаций в соответствии с действующими в определенный момент времени договорами, а также в соответствии с решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации об обязательных поставках газа организациями системы ОАО «Газпром». Аналогичное определение понятие свободной мощности установлено и в Положении об обеспечении доступа к местным газораспределительным сетям, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.11.1998 № 1370 (свободная мощность местной газораспределительной сети - технически возможная мощность сети по приему и транспортировке газа за вычетом объемов транспортировки газа, осуществляемой по действующим в соответствующий период времени договорам). В соответствии с требованиями пунктов 3.17 и 3.18 СП 42-101-2003 система газоснабжения городов и других населенных пунктов должна рассчитываться на максимальный часовой расход газа, который определяется исходя из укрупненных годовых расходов с учетом коэффициента часового максимума расхода газа, величина которого уменьшается с ростом количества потребителей газа. Учитывая, что в действующих договорах объемы транспортировки газа определяются в зависимости от фактических, а не проектных показателей газопотребления, использование данных суммарного максимального потребления газа установленного газопотребляющего оборудования (проектные мощности) для оценки определения мощности (пропускной способности) действующих ГРС некорректно и противоречит действующему законодательству. Доказательства соответствия фактического потребления газа потребителями (в т.ч., ТЭЦ ВАЗа), запитанными от ГРС-19, 19 А и имеющими действующие договоры поставки и (или) транспортировки газа, в объеме проектной мощности установленного у них газопотребляющего оборудования, для оценки доводов ответчиков о высокой степени загруженности ГРС -19, 19А представленное в материалы дела письмо ООО «Газпром межрегионгаз Самара» от 03.04.2017 №19-02-05/2041 не содержит. ПАО «Т Плюс» также не подтверждено потребление газа в соответствии со значениями проектного объема газопотребления ТЭЦ ВАЗа (пункт 4,8 информации).
5. Как следует из представленной в материалы дела переписки, с 2009 года хозяйствующие субъекты, входящие в группу лиц ПАО «Газпром» (ООО «Волжская газовая компания» (в настоящее время – ООО «Газпром газораспределение Самара»), ОАО «Газпромрегионгаз»), неоднократно направляли обращения в адрес ОАО «Волжская ТГК» (в настоящее время – ПАО «Т Плюс») относительно проекта по строительству дополнительного распределительного газопровода для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа от реконструируемой ГРС (письмо ООО «Волжская газовая компания» от 21.10.2009 г. № 2470; письмо ОАО «Газпромрегионгаз» от 20.06.2010 г. №05-10/6828). Обоснования наличия объективной технической или экономической необходимости в строительстве дополнительного источника газоснабжения ТЭЦ ВАЗа указанные выше письма не содержат. Представленная в материалы дела переписка между группой лиц ПАО «Газпром» и ПАО «Т Плюс» не подтверждает наличия со стороны потребителя действий по инициированию включения Распределительного газопровода для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа в программу газификации, финансируемую за счет средств ООО «Газпром межрегионгаз». В частности, ООО «Газпром газораспределение Самара» самостоятельно обратилось в Самарский филиал ОАО «Волжская ТГК» (в настоящее время – Самарский филиал ПАО «Т Плюс») за выдачей технических условий на подключение проектируемого газопровода в сети ТЭЦ ВАЗа (письмо от 02.04.2015 г. № 818) и внесением изменений в технические условия (письмо от 03.09.2015 г. № 2184), согласно которым просило потребителя указать необходимую ему максимальную нагрузку в размере 583,50 тыс. м3/час. Фактическое потребление газа ТЭЦ ВАЗа в указанном объеме не подтверждается материалами дела. Напротив, из информации, представленной ПАО «Т Плюс», следует, что текущий максимальный объем потребления газа на ТЭЦ ВАЗа составляет, исходя из располагаемых нагрузок, 460,00 тыс. м3/час. Осуществление мероприятий, связанных с увеличением объема газопотребления ТЭЦ ВАЗа свыше 460,00 тыс. м3/час, не планируется. Возможность потребления газа в объеме, предусмотренном проектной документацией (655,053 тыс. м3/час – по данным информации филиала «Самарский» ПАО «ТПлюс», 650 400 м3/час – по данным пояснений ООО «Газпром межрегионгаз», письму филиала «Самарский ПАО «Т Плюс» от 27.02.2017, исх. №51100-08-01027), документами, имеющимися в деле, не подтверждена.
Объем в размере 583, 5 тыс. м3/час, указанный в письме №2184 от 03.09.2015, является усредненным значением по отношению к проектному и текущему максимальному объему потребления. Применение усредненного показателя расхода газа действующим законодательством не предусмотрено и не подтверждается потребителем. Как следует из материалов дела, данная величина расхода газа определена не потребителем, исходя из планируемого объема потребления, а непосредственно группой лиц ПАО «Газпром», на основании данных технических условий на присоединение к ГРС с.п. Подстепки распределительного газопровода для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа (письмо ООО «Газпром газораспределение Самара» от 03.09.2015, исх.№2184).
Согласно пояснительной записке к проекту на ТЭЦ ВАЗ (пункт 12.4), расчетный максимальный расход газа на ТЭЦ при работе всех котлов на газе в максимально-зимнем режиме (при температуре наружного воздуха -30◦С и ниже) составляет 715 тыс.куб.м./час (в документе имеется внесенное от руки исправление), тогда как максимальная суммарная мощность двух ГРП составляет 600 тыс. куб.м./час. В режиме средней нагрузки за самый холодный месяц расход газа на ТЭЦ, при работе ТЭЦ только на газе, составит 590 тыс. куб.м/час, т.е. обеспечивается существующими ГРП. Как следует из письма филиала «Самарский» ПАО «Т Плюс» от 27.02.2017г., исх.№51100-08-01027, максимальный проектный расход газа, потребляемый энергетическими и водогрейными котлами при единовременной работе составляет 650 400 куб.м./час, а необходимый для покрытия максимальных располагаемых нагрузок ТЭЦ ВАЗа расход газа (в т.ч. на перспективу) составляет 460 000 куб.м./час. В соответствии с письмом филиала «Самарский» ПАО «Т Плюс» от 07.11.2016г., исх.№51100-08-05501, расход газа на целевой состав газоиспользующего оборудования ТЭЦ ВАЗа составляет 277 тыс.куб.м./час. Таким образом, данные ПАО «Газпром», ООО «Газпром межрегионгаз» и филиала «Самарский» ПАО «ТПлюс» относительно проектной мощности газоиспользующего оборудования противоречат друг другу и не соответствуют представленным в материалы дела документам.
6. Представленное ПАО «Газпром», ООО «Газпром межрегионгаз» письмо ФГБОУ ВО «Самарский государственный технический университет» от 18.04.2017г. № 05/1329 не может быть принято в качестве доказательства необходимости создания нового источника газоснабжения для ТЭЦ ВАЗа от ГРС с. Подстепки, поскольку по существу оно представляет собой пояснения по ранее подготовленному указанным учреждением «Заключению по результатам исследования системы газоснабжения Ставропольского района и г.о. Тольятти Самарской области», которое отсутствует в материалах дела, Комиссией в качестве доказательства по делу не оценивалось. Указанное письмо не является результатом самостоятельного (экспертного) исследования. Сделанные в письме выводы не обоснованы документально и носят предположительный характер, что не позволяет оценить данное письмо в качестве надлежащего доказательства, подтверждающего необходимость строительства дополнительного источника газоснабжения для ТЭЦ ВАЗа.
Учитывая изложенное, Комиссия приходит к выводу, что заключение и реализация соглашения, направленного на обеспечение создания альтернативного источника газоснабжения для ТЭЦ ВАЗа, транспортировка газа которому в настоящее время обеспечивается ООО «СВГК», между органами государственной власти Самарской области и группой лиц ПАО «Газпром» не обусловлены какими-либо объективными причинами и не имеют под собой реальной технической, экономической или иной необходимости, кроме перевода потребителя ТЭЦ ВАЗа (филиал Самарский ПАО «Т Плюс») от существующей газораспределительной организации ООО «СВГК» к иной газораспределительной организации ООО «Газпром газораспределение Самара», входящей в группу лиц ПАО «Газпром».
Соглашения (договоренности) между органами исполнительной власти Самарской области и хозяйствующими субъектами, входящими в группу лиц ПАО «Газпром», направленные на создание нового источника газоснабжения ТЭЦ ВАЗа от ГРС с.п. Подстепки, содержатся в следующих документах:
1) Корректировке схемы газоснабжения и газификации Ставропольского района Самарской области 2011 г., утвержденной Губернатором Самарской области <...> и генеральным директором ООО «Газпром межрегионгаз» <...>;
2) Планах-графиках синхронизации выполнения программ;
3) Программе развития газоснабжения и газификации Самарской области на 2016-2020г.г., в настоящее время утвержденной Губернатором Самарской области и Председателем правления ПАО «Газпром».
Намерение органов государственной власти Самарской области и хозяйствующих субъектов, входящих в группу лиц ПАО «Газпром» по устранению СВГК с рынка газа следует, в том числе, из протокола совещания от 21.07.2015 года, который проходил у Председателя Правительства Самарской области, согласно пункту 1.11 которого после ввода в эксплуатацию распределительного газопровода для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа обеспечение газоснабжения данного потребителя поручено ООО «Газпром газораспределение Самара» и ООО «Газпром трансгаз Самара», а также письма генерального директора ООО «Газпром газораспределения» в адрес Председателя Правительства Самарской области (вх. от 25.02.2016г).
Оценив представленные доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, Комиссия приходит к выводу, что результатом реализации данного соглашения может явиться ограничение конкуренции, в частности, устранение ООО «СВГК» с рынка оказания услуг по транспортировке газа по газораспределительным сетям на территории муниципального района Ставропольский и городского округа Тольятти Самарской области, что может повлечь за собой рост цены товара (услуг по транспортировке газа по газораспределительным сетям ООО «СВГК»), не связанный с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке. Указанный вывод подтверждается следующим.
В соответствии с частью 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции, под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, к числу признаков ограничения конкуренции отнесены, в том числе, сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В рамках рассмотрения настоящего дела Управлением регулирования топливно-энергетического комплекса был проведен анализ состояния конкуренции на рынке газоснабжения и газификации на территории Ставропольского района и городского округа Тольятти Самарской области, в рамках которого отдельно рассматривается регулируемый сектор рынка по транспортировке газа.
Подпунктом «в» пункта 10.8 Порядка определено, что при определении границ могут приниматься во внимание, в частности:
- предмет соглашения, заключенного между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами, в котором усматриваются признаки нарушения антимонопольного законодательства;
- границы территории, на которой осуществляют свои полномочия участвующие в соглашении федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации;
- границы территорий, на которых действуют хозяйствующие субъекты - участники рассматриваемого соглашения;
- границы территорий, на которых действуют хозяйствующие субъекты, на деятельность которых рассматриваемое соглашение оказало или могло оказать негативное влияние.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (далее – Закон о газоснабжении) газоснабжение - одна из форм энергоснабжения, представляющая собой деятельность по обеспечению потребителей газом, в том числе деятельность по формированию фонда разведанных месторождений газа, добыче, транспортировке, хранению и поставкам газа. Газоснабжение осуществляется с использованием системы газоснабжения.
Под системой газоснабжения понимается имущественный производственный комплекс, состоящий из технологически, организационно и экономически взаимосвязанных и централизованно управляемых производственных и иных объектов, предназначенных для добычи, транспортировки, хранения, поставок газа. Под сетью газораспределения, согласно Техническому регламенту о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2010 г. № 870) понимается единый производственно-технологический комплекс, включающий в себя наружные газопроводы, сооружения, технические и технологические устройства, расположенные на наружных газопроводах, и предназначенный для транспортировки природного газа от отключающего устройства, установленного на выходе из газораспределительной станции, до отключающего устройства, расположенного на границе сети газораспределения и сети газопотребления.
Таким образом, доступ к системе газоснабжения (ГРС) может получить любой владелец газораспределительных сетей, оказывающий услуги по транспортировке газа. В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 17.08.1995 г. №147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее – Закон о естественных монополиях), транспортировка газа по трубопроводам является сферой деятельности субъектов естественных монополий.
Предметом соглашения, рассматриваемого в рамках дела № 1-16-182/00-02-16, является изменение существующей схемы газоснабжения Ставропольского района и городского округа Тольятти в части перевод потребителей, включая ТЭЦ ВАЗа (филиал «Самарский» ПАО «Т Плюс») от ООО «СВГК» к газораспределительным сетям хозяйствующих субъектов, входящих в группу лиц ПАО «Газпром». Следовательно, продуктовые границы рынка определяются как рынок газоснабжения и газификации, составной частью которого является рынок транспортировки газа. Одним из основных условий присутствия газораспределительной организации на рынке транспортировки газа, находящегося в состоянии естественной монополии, является, наличие равного для всех газораспределительных организаций доступа к системе газоснабжения, расположенной на определенной территории.
Газораспределительными организациями на территории Самарской области являются: ООО «Самараоблгаз», ОАО «Сызраньгаз», ОАО «Самарагаз», ООО «СВГК», ООО «Газпром газораспределение Самара», ООО «УК «Юг-Газ», ООО «Вымпелгаз».
Магистральные газопроводы, расположенные на территории Самарской области, и газораспределительные станции находятся во владении и пользовании ООО «Газпром трансгаз Самара», являющегося газотранспортной организаций на территории Самарской области, которой принадлежит 100% ранка по транспортировки газа по магистральным сетям. ООО «Газпром трансгаз Самара» входит в группу лиц ПАО «Газпром».
Учитывая, что деятельность по транспортировке газа в рамках рассматриваемого соглашения и ввиду технологических особенностей определена границами расположения объектов газопотребления, расположенных на территории г.о. Тольяти и Ставропольского района Самарской области, географическими границами является территория Ставропольского района и городского округа Тольятти Самарской области.
На территории Ставропольского района и г.о. Тольятти и Ставропольского района Самарской области действуют две газораспределительные организации ООО «СВГК», ООО «Газпром газораспределение Самара». ООО «Газпром газораспределение Самара» входит в группу лиц ПАО «Газпром», ООО «СВГК» является независимой в отношении ПАО «Газпром» организацией. Газоснабжение потребителей на территории Ставропольского района и г.о. Тольятти Самарской области осуществляется от ГРС-10, ГРС-115 с. Ягодное, ГРС19 г. Тольятти-ВАЗ, 19А c.Борковка. Указанные газораспределительные станции принадлежат ООО «Газпром трансгаз Самара».
Доля ООО «СВГК» на рынке услуг по транспортировке газа по распределительным газопроводам на территории Ставропольского района и г.о. Тольятти Самарской области, исходя изданных представленных сторонами дела и общедоступных ресурсов, составляет 90%. Крупнейшим потребителем на территории г.о. Тольятти и Ставропольского района Самарской области является ТЭЦ ВАЗа (Самарский филиал ПАО «Т Плюс»).
При этом доля ООО «Газпром трансгаз Самара», хозяйствующего субъекта, входящего в группу лиц ПАО Газпром», на рынке услуг по транспортировке по магистральным газопроводам составляет 100%.
Доступ на рынок услуг по транспортировке газа по распределительным газопроводом реализуется через присоединение к объектам магистрального газоснабжения.
Нахождение в собственности (владении, пользовании) хозяйствующих субъектов, подконтрольных ПАО «Газпром», газораспределительных станций позволяет определять, необходимость строительства новых объектов магистральной системы газоснабжения и вывода из эксплуатации ранее построенных объектов, т.е. фактически условия доступа на соответствующий рынок транспортировки газа по распределительным газопроводам.
Географические границы обуславливаются экономическими, технологическими, административными барьерами, ограничивающими возможности участия покупателей в приобретении данной продукции на рассматриваемой территории, и устанавливают территорию, на которой покупатели из выделенной группы имеют экономическую возможность приобрести рассматриваемую продукцию.
Определение географических границ товарного рынка осуществляется согласно пункту 4.5 Порядка методом установления фактических районов продаж (местоположения потребителей), хозяйствующих субъектов (продавцов), осуществляющих продажу на рассматриваемом рынке (в предварительно определенных границах).
Развитие газификации территорий Российской Федерации осуществляется на основании перспективного баланса добычи и потребления газа, а также принятых межрегиональных и региональных программ газификации.
Статья 17 Закона о газоснабжении предусматривает, что региональные программы газификации включают мероприятия, направленные на повышение уровня газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций субъектов Российской Федерации. Межрегиональные программы газификации направлены на решение аналогичных вопросов в нескольких субъектах Российской Федерации. Разработку и реализацию программ газификации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 59 Устава Самарской области от 18.12.2006 № 179-ГД, принятого 05.12.2006 Самарской Губернской Думой, исполнительную власть Самарской области осуществляет Губернатор Самарской области, Правительство Самарской области, министерства Самарской области и иные органы исполнительной власти Самарской области.
Корректировка схемы газоснабжения, План-график синхронизации, а также Программа развития газоснабжения и газификации Самарской области на период 2016-2020 годы утверждена Губернатором Самарской области Председателем правления ПАО «Газпром», согласована ООО «Газпром межрегионгаз» и Заместителем Председателя Правительства – министром энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области). Таким образом, соглашение было принято органами исполнительной власти Самарской области совместно с организациями, входящими в группу лиц ПАО «Газпром».
Губернатор Самарской области и Министерство энергетики и ЖКХ являются органами исполнительной власти Самарской области и осуществляют реализацию своих полномочий на территории всего субъекта Российской Федерации.
Правилами разработки и реализации межрегиональных и региональных программ газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2016 № 903, определено, что региональные программы газификации включают мероприятия, направленные на повышение уровня газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций субъектов Российской Федерации. Межрегиональные программы газификации направлены на решение аналогичных вопросов в нескольких субъектах Российской Федерации.
На территории Самарской области Программа развития газоснабжения и газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций Самарской области, утвержденная в соответствии с названным Постановлением Правительства Российской Федерации до настоящего времени не утверждена.
Разработку и реализацию программ газификации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьей 26.1 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Согласно статье 59 Устава Самарской области от 18.12.2006 № 179-ГД, принятого 05.12.2006 Самарской Губернской Думой, исполнительную власть Самарской области осуществляет Губернатор Самарской области, Правительство Самарской области, министерства Самарской области и иные органы исполнительной власти Самарской области.
В соответствии с частью 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
В соответствии с определением Верховного Суда Российской Федерации от 28.04.2015 № 179-ПЭК15 для признания органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта лицами, нарушившими требования статьи 16 Закона о защите конкуренции, необходимо установить факт заключения ими соглашения либо совершения согласованных действий, которые не предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и привели к таким негативным последствиям, как недопущение, ограничение, устранение конкуренции либо создали реальную угрозу их возникновения.
Аналогичный подход был выражен в определении ВАС Российской Федерации от 27.02.2014 №ВАС-1756/14 по делу № А58-3798/2012.
Исходя из анализа состояния рынка услуг по транспортировки газа на территории г.о. Тольятти и Ставропольского района Самарской области, а также барьеров доступа на данный рынок в результате соглашения, заключенного между Губернатором Самарской области, Министерством энергетики и ЖКХ Самарской области, ПАО «Газпром» и ООО «Межрегионгаз», обнаружены следующие признаки ограничения конкуренции:
1. Сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц на товарном рынке. Указанный признак выражен в создании органами государственной власти Самарской области и участниками группы лиц ПАО «Газпром» условий, путем строительства новой ГРС и распределительного газопровода на ТЭЦ ВАЗа, для устранения независимой организации ООО «СВГК» с рынка транспортировки газа ввиду убыточности деятельности на данном рынке.
2. Рост цены товара, не связанное с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке. В данном случае возможный рост тарифов на транспортировку ООО «СВГК» в связи с появлением убытков от потери объемов транспортировки потребителям на территории г..о. Тольятти и Ставропольского района Самарской области, при том, что никакие общие условия транспортировки для потребителей не поменяются.
3. Обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке. Указанный признак выражается в обстоятельствах принятия Корректировки Схемы газификации Ставропольского района Самарской области без учета мнения крупнейшей ГРО, осуществляющей транспортировку газа на данной территории, на том лишь основании, что она независима от ПАО «Газпром»; в строительстве новой ГРС с.п. Подсетпки, вместо недозагруженной ГРС-115 с. Ягодное при наличии на территории Самарской области ГРС с дефицитом свободной мощности; наличие в Корректировке Схемы газификации Ставропольского района Самарской области мероприятий по ликвидации существующих ГРС-19 и 19А и строительства вместо них новой ГРС19. Данные обстоятельства создают возможность хозяйствующим субъектам ПАО «Газпром» в одностороннем порядке (без учета мнения других участников рынка) определять условия транспортировки на территории г.о. Тольятти и Ставропольского района Самарской области.
Наличие указанных признаков ограничения конкуренции подтверждают, что действия Губернатора Самарской области, Министерства энергетики и ЖКХ Самарской области, группы лиц в составе ПАО «Газпром», ООО «Газпром межрегионгаз» в данном случае ограничивают или могут ограничить конкуренцию за обладание правами на объекты, предназначенные для оказания услуг по газоснабжению, то есть конкуренцию за доступ на соответствующий рынок.
Изучив материалы дела, Комиссия приходит к выводу о том, что единственной реальной целью действий по реализации соглашения, направленного на создание альтернативного источника газоснабжения ТЭЦ ВАЗа (строительство газопровода-отвода и ГРС с.п. Подстепки и распределительного газопровода для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа от ГРС с.п. Подстепки до территории ТЭЦ ВАЗа), осуществляемых Ответчиками, является устранение ООО «СВГК» с рынка оказания услуг по транспортировке газа на ТЭЦ ВАЗа (крупнейшему потребителю Самарской области), находящегося в состоянии естественной монополии, путем замены одной организации – субъекта естественной монополии на другую организацию, подконтрольную группе лиц ПАО «Газпром» - ООО «Газпром газораспределение Самара».
Реализация заключенного ответчиками соглашения в части изменения существующей схемы газоснабжения Ставропольского района и городского округа Тольятти, фактически приведет (может привести) к ограничению конкуренции на рынке газоснабжения и газификации на территории Ставропольского района и городского округа Тольятти Самарской области, в частности, к ограничению конкуренции за доступ на рынок транспортировки газа и, как следствие, к сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на данном товарном рынке.
Конкуренция за доступ на рынок транспортировки газа предполагает, в том числе, наличие у газораспределительных организаций равных возможностей на получение доступа к объектам магистрального газоснабжения (ГРС) для развития систем газораспределения при наличии соответствующего экономического и технического обоснования. Вместе с тем, Комиссия учитывает наличие ряда обстоятельств, при которых группа лиц ПАО «Газпром», осуществляя деятельность на разных товарных рынках (реализации газа, транспортировки газа по магистральным или распределительным газопроводам), имеет возможность фактически в одностороннем порядке определять условия доступа газораспределительных организаций к рынку оказания услуг по транспортировке газа по газораспределительным сетям, в частности:
1) по своему усмотрению направлять доходы, полученные от осуществления деятельности на одном товарном рынке (реализации газа), на инвестиции в создание источников газоснабжения (ГРС), отвечающие экономическим интересам указанной группы лиц на другом товарном рынке (транспортировки газа). В свою очередь, другие хозяйствующие субъекты (газораспределительные организации), которые осуществляют регулируемый вид деятельности в рамках одного товарного рынка (транспортировки газа) и фактически лишены возможности осуществлять значительные финансовые вложения в строительство дополнительных источников газоснабжения потребителей (ГРС) по своему усмотрению.
2) самостоятельно определять организации, получающие право осуществлять строительство ГРС от магистральных сетей газоснабжения, принадлежащих группе лиц ПАО «Газпром» и (или) распределительных газопроводов от ГРС путем выдачи технических условий на подключение;
3) устанавливать высокий приоритет реализации указанных проектов посредством заключения соглашений с органами государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках мероприятий программы газификации и газоснабжения, в том числе, путем включения в них условий .
4) посредством строительства газораспределительной инфраструктуры, дублирующей фактически существующие объекты, принадлежащие организациям, не входящим в группу лиц ПАО «Газпром», воздействовать на тарифно-балансовые решения. Экономически не обоснованные затраты на строительство дублирующих объектов газораспределительной системы компенсируются группой лиц «Газпром» (в данном случае – ООО «Газпром межрегионгаз») за счет их возмездной передачи после завершения строительства газораспределительной организации, входящей в группу лиц ПАО «Газпром» на условиях договора аренды или купли-продажи. В дальнейшем такая газораспределительная организация фактически получает возможность компенсировать затраты за пользование данными объектами посредством тарифа на транспортировку газа, что может привести к его необоснованному росту (по сравнению с ранее установленным для данной организации) в условиях отсутствия реальной технической или экономической необходимости в создании подобной инфраструктуры. Таким образом, подобное инвестирование группы лиц ПАО «Газпром» приводит (может привести) к дополнительным затратам на регулируемом секторе рынка транспортировки газа.
Из материалов дела следует, что реализация заключенного ответчиками соглашения в части изменения существующей схемы газоснабжения Ставропольского района и городского округа Тольятти, а именно:
- строительство нового источника газоснабжения для потребителя ТЭЦ ВАЗа, который является крупнейшим потребителем на территории Самарской области, от ГРС с.п. Подстепки (распределительного газопровода для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа) в отсутствие реальной технической, экономической или иной необходимости;
- передача указанного распределительного газопровода на эксплуатационное обслуживание ООО «Газпром газораспределение Самара», входящему в группу лиц ПАО «Газпром», которое будет оказывать услуги по транспортировке газа на ТЭЦ ВАЗа по этому газопроводу потребителю филиалу «Самарский» ПАО «Т Плюс»;
- создание условий, при которых транспортировка газа будет осуществляться по газораспределительным сетям от ГРС с.п. Подстепки, эксплуатируемым в дальнейшем организациями группы лиц ПАО «Газпром» (ООО «Газпром газораспределение Самара»), а не по газораспределительным сетям от действующих ГРС-19, 19А, эксплуатируемым ООО «СВГК» (вывод из эксплуатации ГРС-19, 19А суммарной мощностью 1185,00 тыс. м3/час со строительством вместо них новой ГРС мощностью 450,00 тыс. м3/час; установление более низких тарифов на услуги ООО «Газпром газораспределение Самара» по транспортировке газа на ТЭЦ ВАЗа, чем тарифы на аналогичные услуги ООО «СВГК»), фактически приведет (может привести) к ограничению конкуренции за доступ на рынок оказания услуг по транспортировке газа, т.е. к созданию условий, при которых одна организация, не входящая в группу лиц ПАО «Газпром» и занимающая рынок услуг по транспортировке газа на ТЭЦ ВАЗа (в настоящее время - ООО «СВГК»), устраняется с этого рынка с одновременным его занятием другой организацией, входящей в группу Газпром (ООО «Газпром газораспределение Самара»). В условиях естественной монополии на рынке транспортировки газа наличие у газораспределительной организации, имеющей дублирующую сеть газораспределения, более низкого тарифа на услуги по транспортировке газа неизбежно приведет к отказу потребителя от услуг независимой (т.е., не входящей в группу лиц ПАО «Газпром») газораспределительной организации, имеющей вследствие перекрестного субсидирования более высокий тариф на транспортировку газа.
В свою очередь, следствием перераспределения объемов транспортировки газа ТЭЦ ВАЗа от газораспределительных сетей ООО «СВГК» к планируемому к строительству объектам группы лиц ПАО «Газпром») может явиться:
1) рост цены товара (тарифов на услуги ООО «СВГК» по транспортировке газа прочим потребителям данных услуг, запитанных от сетей газораспределения ООО «СВГК», а также рост цен на газ для населения), не связанный с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке. В свою очередь, это является дополнительным фактором роста тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям, и может привести к их сверхпрогнозному росту;
2) сокращение прямых инвестиций на развитие газотранспортной системы Самарской области на 102 млн.рублей в год;
3) падение общей тарифной выручки ООО «СВГК» от оказания услуг по транспортировке газа. В результате снижения выручки от осуществления указанного вида деятельности по причине потери объемов транспортировки газа на ТЭЦ ВАЗа, ООО «СВГК» может уйти с рынка транспортировки газа на территории г.о. Тольятти и Ставропольского района.
Указанные обстоятельства подтверждаются информацией Министерства энергетики и ЖКХ Самарской области об экономических последствиях перехода объемов транспортировки газа для ТЭЦ ВАЗа от ООО «СВГК» к ООО «Газпром газораспределение Самара», изложенной в письме от 18.05.2016г. № 15/3402.
Относительно утверждения ООО «Газпром межрегионгаз», о том, что реализация проекта позволит создать реальную конкурентную среду на рынке услуг по транспортировке природного газа по сетям газораспределения, необходимо отметить следующее.
В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 17.08.1995 г. №147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее – Закон о естественных монополиях), транспортировка газа по трубопроводам является сферой деятельности субъектов естественных монополий. В свою очередь, естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем, спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.
Согласно статье 6 Закона о естественных монополиях, ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня, является одним из методов регулирования деятельности субъектов естественных монополий.
В соответствии со статьями 21, 23 Закона о газоснабжении, оказание услуг по транспортировке газа по трубопроводам осуществляется в условиях естественной монополии и регулируется в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Федеральный орган исполнительной власти в области регулирования тарифов утверждает тарифы на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям на срок не менее трех и не более пяти лет и определяет порядок их применения. Указанные тарифы могут быть дифференцированы с учетом экономических и социальных условий газоснабжения частей территорий субъектов Российской Федерации.
Экономический и технический смысл осуществления хозяйственной деятельности в состоянии естественной монополии сводится к поставке соответствующего товара (оказании услуги) в отсутствии конкуренции на данном товарном рынке и осуществляется единственным хозяйствующим лицом при максимальной оптимизации инфраструктурной системы, посредством которой осуществляется поставка соответствующего товара (оказание услуги).
В представленных в ходе рассмотрения дела пояснениях ООО «Газпром межрегионгаз» указывает, что после окончания строительства нового газопровода для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа выбор одного из газопроводов для транспортировки будет являться нарушением действующего законодательства. После ликвидации (сокращения) топливного хозяйства собственник ТЭЦ ВАЗа будет обязан иметь договоры на транспортировку с обоими собственниками по принадлежащим им газопроводам.
Указанное утверждение не основано на требованиях действующего законодательства, которое не предусматривает в данном случае обязанности поставщика и (или) покупателя газа заключать договор на транспортировку газа более чем с одной газораспределительной организацией. В соответствии со статьей 21 Закона о газоснабжении оказание услуг по транспортировке природного газа по трубопроводам осуществляется в условиях естественной монополии и регулируется в соответствии с законодательством о естественных монополиях. Одним из методов регулирования деятельности субъектов естественных монополий является ценовое регулирование цен (тарифов) или их предельных уровней. Согласно пункту 31 Правил поставки газа в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05.02.1998 № 162, условия оплаты транспортировки газа определяются договором транспортировки на основании тарифов на транспортировку, устанавливаемых в порядке определенном федеральными органами исполнительной власти. В настоящее время указанный порядок урегулирован Методическими указаниями по регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, утвержденными приказом ФСТ России от 15.12.2009 № 411-э/7. Основным принципом формирования тарифов на услуги по транспортировке газ является установление тарифов на уровне, обеспечивающем субъекту регулирования (ГРО) получение планируемого объема выручки от оказания услуг по регулируемому виду деятельности. Поскольку в рассматриваемой ситуации транспортировка газа будет осуществляться по сетям одной из двух ГРО (т.е. транспортировка газа в транзитном потоке отсутствует), оплате подлежат оказанные услуги только той ГРО, по сетям которой осуществлялась транспортировка. Соответственно, покупатель должен будет заключить договор на транспортировку газа только с одной ГРО, по сетям которой он предполагает получать газ. Учитывая отсутствие предусмотренной действующим законодательством обязанности покупателя заключать договор на оказание услуг по транспортировке газа со всеми ГРО, эксплуатирующими присоединенные к объектам потребителя сети газораспределения, решение о заключении такого договора будет принято потребителем (в данном случае – ПАО «Т Плюс») исходя из соотношения тарифов соответствующих ГРО на транспортировку газа. Данный подход к выбору транспортирующей организации обозначен потребителем (ПАО «Т Плюс») в письмах от 24.02.2015, исх.№145-00772 в адрес ООО «Газпром газораспределение Самара»; от 16.08.2010, исх.№УК-01-3050, представленных в материалы дела.
В соответствии с пунктом 9 Положения об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24.11.1998г. № 1370, существенными условиями договора на транспортировку газа являются объемы и условия транспортировки газа (включая режим и периодичность), тарифы и порядок расчетов. Таким образом, в случае заключения договоров на транспортировку газа с обеими ГРО, имеющими подводящие газораспределительные сети к ТЭЦ ВАЗа, в каждом договоре необходимо будет указать объем газа, который предполагается получать по тому или иному договору. При этом, нормативно не установлен порядок, в соответствии с которым потребитель будет определять соотношение объемов газа, получаемого по сетям той или иной ГРО. Очевидно, покупателем будет сделан выбор в пользу той ГРО, для которой уполномоченным органом власти будет установлен более низкий тариф. При этом, в случае невыборки газа по сетям ГРО с более высоким тарифом указанная ГРО не получит необходимую выручку, запланированную при утверждении тарифа.
Следует также отметить, что действующим законодательством не предусмотрен механизм компенсации расходов ГРО на содержание газопроводов «в резерве», т.е. при отсутствии транспортировки газа по этим газопроводам, поэтому довод ООО «Газпром межрегионгаз» об использовании всех трех газопроводов (двух имеющихся и одного планируемого) не может быть признан обоснованным.
Доводы ответчиков, изложенные в возражениях относительно обстоятельств, изложенных в Заключении об обстоятельствах дела, Комиссией не принимаются по следующим основаниям.
1). В пояснениях ПАО «Газпром», ООО «Газпром межрегионгаз» указано, что необходимость строительства ГРС с. Подстепки и распределительных газопроводов от неё к потребителям подтверждалась обращениями губернаторов Самарской области <....>, а также обращениями потребителей. При этом, данные действия группы Газпром были направлены на развитие рынка транспортировки газа по сетям газораспределения в интересах потребителей Самарской области, что позволило бы предоставить потребителям возможность выбора продавца услуг по транспортировке газа.
Вместе с тем, как следует из материалов дела и пояснений ООО «Газпром межрегионгаз» (исх. № ЕМ-13/932 от 28.02.2017г.), обращениями губернатора и правительства Самарской области и потребителей подтверждается потребность в газе для газоснабжения:
- ОЭЗ ППТ «Тольятти» и IT парка «Жигулевская долина» (нагрузка 300000 м3/час);
- существующих и перспективных потребителей м.р. Ставропольский и г.о. Тольятти (нагрузка 66 500 м3/час).
При этом, представленная в материалы дела переписка между группой лиц ПАО «Газпром» и потребителем ПАО «Т Плюс» не подтверждает наличия со стороны потребителя или органов исполнительной власти Самарской области действий по инициированию включения мероприятий по созданию дополнительного источника газоснабжения ТЭЦ ВАЗа от ГРС с. Подстепки в программу газификации, финансируемую за счет средств ООО «Газпром межрегионгаз». В частности, ООО «Газпром газораспределение Самара» самостоятельно обратилось в Самарский филиал ОАО «Волжская ТГК» (в настоящее время – Самарский филиал ПАО «Т Плюс») за выдачей технических условий на подключение проектируемого газопровода в сети ТЭЦ ВАЗа (письмо от 02.04.2015 г. № 818) и внесением изменений в технические условия (письмо от 03.09.2015 г. № 2184), согласно которым просило потребителя указать необходимую ему максимальную нагрузку в размере 583,50 тыс. м3/час. Фактическое потребление газа ТЭЦ ВАЗа в указанном объеме не подтверждается материалами дела. Напротив, из документов и пояснений, представленных ПАО «Т Плюс», следует, что максимальный объем потребления газа на ТЭЦ ВАЗа составляет, исходя из располагаемых нагрузок, 460,00 тыс. м3/час. Осуществление мероприятий, связанных с увеличением объема газопотребления ТЭЦ ВАЗа свыше 460,00 тыс. м3/час, не планируется. Возможность потребления газа в объеме, предусмотренном проектной документацией (655,053 тыс. м3/час), документами, имеющимися в деле, не подтверждена.
Таким образом, необходимость строительства ГРС с. Подстепки мощностью 950 000 м3/час с учетом нагрузки 500 000 м3/час для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа дополнительным распределительным газопроводом и распределительного газопровода от ГРС с. Подстепки для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа не подтверждена материалами дела.
При этом, действия группы Газпром не могут быть направлены на предоставление потребителям возможности выбора продавца услуг по транспортировке газа, поскольку цены на указанные услуги подлежат тарифному регулированию (статьи 21, 23 Федерального закона от 31.03.1999 г. №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»), в связи с чем поставщиком услуг по транспортировке газа будет та организация, тарифы на услуги которой будут ниже, чем у других поставщиков услуг. Обязательность наличия договоров на оказание услуг по транспортировке газа и получения таких услуг одновременно у нескольких поставщиков действующим законодательством не предусмотрена.
Кроме того, как следует из Корректировки схемы газоснабжения и газификации Ставропольского района Самарской области 2011 года, указанным документом предполагается вывод из эксплуатации ГРС-19, 19А суммарной мощностью 1185,00 тыс. м3/час с одновременным строительством вместо них новой ГРС производительностью 450,00 тыс. куб.м/час, что не позволит с учетом подключенных нагрузок прочих потребителей осуществлять транспортировку газа на ТЭЦ ВАЗа по подключенным в настоящее время от ГРС-19, 19А распределительным газопроводам ООО «СВГК» в необходимом объеме. Указанное обстоятельство также подтверждает необоснованность заявленного довода.
2). В пояснениях ПАО «Газпром» указано, что, по мнению ответчика, ФАС России представила взаимоисключающую оценку установленным обстоятельствам. С одной стороны, ФАС России вменяет группе Газпром совершение правонарушения, которое состоит в вытеснении с рынка другого хозяйствующего субъекта в результате антиконкурентного соглашения с органами исполнительной власти Самарской области, то есть, нарушение конкуренции, с другой стороны, ФАС России констатирует факт создания группой Газпром в результате этих же действий конкуренции на рынке транспортировки газа по распределительным газопроводам Самарской области. В связи с этим Ответчик полагает, что в действиях компаний группы Газпром отсутствуют нарушения пункту 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.
Указанный вывод является неверным, поскольку факт создания группой Газпром конкуренции на рынке оказания услуг по транспортировке газа по газораспределительным сетям на территории Самарской области в рамках рассмотрения настоящего дела Комиссией не установлен и не подтвержден материалами дела. Оценив представленные в дело доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, Комиссия пришла к выводу, что целью действий ответчиков по реализации заключенного соглашения является устранение ООО «СВГК» с занятого этой организацией рынка оказания услуг по транспортировке газа на ТЭЦ ВАЗа, находящегося в состоянии естественной монополии, с одновременным созданием условий для занятия этого рынка другой газораспределительной организацией, входящей в группу ПАО «Газпром» (ООО «Газпром газораспределение Самара»). Т.е. фактически действия ответчиков направлены на замену одной организации – субъекта естественной монополии на другую организацию – субъект естественной монополии, не обусловленную какими-либо объективными причинами и не имеющую под собой реальной технической, экономической или иной объективной необходимости. При этом, конкуренция между двумя указанными организациями на рынке оказания услуг по транспортировке газа возникнуть не может ввиду технологических и организационных особенностей данного вида деятельности, включая тарифное регулирование.
Нарушение положений части 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции в данном случае заключается в том, что в результате реализации заключенного соглашения между ответчиками ограничивается конкуренция за доступ к системе газоснабжения, т.е. искусственно (без наличия объективных технических, экономических и иных причин) создаются условия, при которых одна организация, не входящая в группу Газпром и занимающая рынок услуг по транспортировке газа на ТЭЦ ВАЗа в настоящее время (ООО «СВГК»), устраняется с этого рынка с одновременным его занятием другой организацией, входящей в группу Газпром (ООО «Газпром газораспределение Самара»). Следствием реализации соглашения может явиться рост цены товара (услуг ООО «СВГК» по транспортировке газа), не связанный с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке.
3). ПАО «Газпром» указывает, что строительство ГРС с. Подстепки рассматривается Комиссией исключительно в разрезе строительства распределительного газопровода от нее к ТЭЦ ВАЗа, но оно обусловлено также многочисленными обращениями потребителей на территории Самарской области, указанными в письме ООО «Газпром межрегионгаз» от 28.02.2017г. № ЕМ-13/932.
В этой связи необходимо отметить, что осуществление ответчиками мероприятий, направленных на подготовку к строительству ГРС с. Подстепки, рассматривается Комиссией в качестве нарушения положений части 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции только в той части, в которой указанные мероприятия направлены на обеспечение создания дополнительного источника газоснабжения ТЭЦ ВАЗа. В частности, в письме ООО «Газпром межрегионгаз» от 28.02.2017г. № ЕМ-13/932 указано, что расчётная проектная мощность строящейся ГРС с. Подстепки определена с учетом нагрузки на газоснабжение ТЭЦ ВАЗа дополнительным распределительным газопроводом, которая составляет 500 000 м3/час. Строительство ГРС с. Подстепки в той части, в которой указанные мероприятия направлены на обеспечение газоснабжения прочих потребителей, указанных в названном письме ООО «Газпром межрегионгаз» (в частности, ОЭЗ ППТ «Тольятти», IT парка «Жигулевска долина» и др.), не рассматривается Комиссией в качестве нарушения антимонопольного законодательства.
4). Доводы ответчиков о том, что действия органов исполнительной власти Самарской области по реализации заключенного соглашения осуществлялись в соответствии с их полномочиями и в рамках действующего законодательства, в т.ч. в соответствии с положениями Федерального закона от 25.02.1999г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее – Закон об инвестиционной деятельности), не могут быть приняты Комиссией, поскольку формальное соответствие таких действий законодательству об инвестиционной деятельности не свидетельствует об отсутствии в этих действиях нарушений антимонопольного законодательства.
В соответствии со ст.7 Закона об инвестиционной деятельности субъекты инвестиционной деятельности обязаны осуществлять инвестиционную деятельность в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом в случае нарушения требований законодательства Российской Федерации субъекты инвестиционной деятельности несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст.17 Закона об инвестиционной деятельности).
Кроме того, согласно статье 3 Закона Самарской области «Об инвестициях и государственной поддержке инвестиционной деятельности в Самарской области» от 16.03.2006г. №19-ГД (далее – Закон Самарской области) общими принципами государственной поддержки инвестиционной деятельности в Самарской области являются, в том числе, равноправие инвесторов, сбалансированность государственных и частных интересов, а также законность, объективность, экономическая обоснованность и неизменность принимаемых решений. При этом положениями указанного Закона установлена обязанность инвесторов выполнять требования антимонопольного законодательства (пункт 6 часть 1 статья 5), а также предусмотрены допустимые формы государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории Самарской области (в частности, они не должны противоречить федеральному законодательству и законодательству Самарской области – пункт 4 статьи 7 Закона Самарской области.
В рамках рассмотренного дела Комиссией установлено, что реализация заключенного соглашения между группой лиц ПАО «Газпром», ООО «Газпром межрегионгаз» и органами исполнительной власти Самарской области может привести к ограничению конкуренции за доступ к системе газоснабжения, следствием чего может явиться рост цены товара (услуг ООО «СВГК» по транспортировке газа), не связанный с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, а также устранение ООО «СВГК» с рынка транспортировки газа на территории г.о. Тольятти и Ставропольского района. Материалами дела подтверждается, что ООО «СВГК» обращалось в Министерство энергетики и ЖКХ Самарской области (письма от 25.07.2013 г. № 03-12/4341, от 12.09.2013 г. № 03-12/5138, от 23.03.2016 г. № 03-12/1745) и к Губернатору Самарской области <...> (письмо от 29.03.2016 г. № 03-12/1874), указывая на отсутствие необходимости в реализации мероприятий, направленных на создание нового источника газоснабжения ТЭЦ ВАЗа от ГРС с.п. Подстепки. Однако, указанные обращения учтены не были. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что действия органов исполнительной власти Самарской области и группы лиц ПАО «Газпром» в данном случае нарушают положения части 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, а также ст.7 Закона об инвестиционной деятельности, ст.ст. 3,5,7 Закона Самарской области.
С учетом изложенного, Комиссия приходит к выводу о том, что со стороны органов исполнительной власти Самарской области имеет место заключение и реализация соглашения с группой лиц ПАО «Газпром», ООО «Газпром межрегионгаз», направленного на создание альтернативного источника газоснабжения для ТЭЦ ВАЗа, транспортировка газа которому в настоящее время обеспечивается ООО «СВГК», и перевод потребителя ТЭЦ ВАЗа (филиал «Самарский» ПАО «Т Плюс») от ООО «СВГК» к газораспределительным сетям хозяйствующих субъектов, входящих в группу лиц ПАО «Газпром», а именно:
- строительство Газопровода-отвода и ГРС с.п. Подстепки мощностью 950 000 куб.м/час;
- строительство Распределительного газопровода для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа от ГРС с.п. Подстепки до территории ТЭЦ ВАЗа,
в отсутствие реальной технической, экономической или иной необходимости в выполнении указанных мероприятий. Последствием реализации имеющегося соглашения является устранение ООО «СВГК» с рынка транспортировки природного газа на объект ТЭЦ ВАЗа.
В частности, со стороны Губернатора Самарской области <...> заключение и реализация указанного соглашения выразились в утверждении совместно с группой лиц в составе ПАО «Газпром», ООО «Газпром межрегионгаз» Корректировки схемы газоснабжения и Программы развития газоснабжения, которые являются основанием для выполнения указанных мероприятий. Кроме того, со стороны Губернатора Самарской области <...> в адрес группы лиц ПАО «Газпром» было направлено письмо, согласно которому в развитие достигнутых на личной встрече договоренностей была согласована скорректированная Генеральная схема газоснабжения муниципального района Ставропольский Самарской области и программа развития и газификации Самарской области на период 2012-2015 г.г. , исх.№1-29/107 от 20.12.2012 , а также письмо (исх. № 1-30/1395 от 30.03.2016 г.) с подтверждением заинтересованности Правительства Самарской области в реализации указанных мероприятий.
Со стороны Министерства энергетики и ЖКХ Самарской области заключение и реализация указанного соглашения выразились в согласовании Корректировки схемы газоснабжения и Программы развития газоснабжения, которые являются основанием для выполнения указанных мероприятий, а также осуществлении действий, направленных на оказание поддержки в реализации вышеуказанных мероприятий, в т.ч. в выполнении проектно-изыскательских работ, оформлении прав землепользования по объекту Распределительный газопровод для газоснабжения ТЭЦ ВАЗа.
Со стороны группы лиц в составе ПАО «Газпром», ООО «Газпром межрегионгаз» заключение и реализация указанного соглашения выразились в утверждении совместно с органами исполнительной власти Самарской области Корректировки схемы газоснабжения и Программы развития газоснабжения, которые являются основанием для выполнения указанных мероприятий, а также в непосредственном осуществлении при поддержке органов исполнительной власти Самарской области действий, направленных на создание альтернативного источника газоснабжения ТЭЦ ВАЗа (выполнение проектно-изыскательских работ в целях подготовки к строительству).
Рассмотрев представленные доводы, исследовав все обстоятельства дела, Комиссия ФАС России приходит к выводу о необходимости квалифицировать действия Губернатора Самарской области, Министерства энергетики и ЖКХ Самарской области, группы ПАО «Газпром», ООО «Газпром межрегионгаз» по части 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 — 4 статьи 41, статьей 49 Закона о защите конкуренции,
РЕШИЛА:
1. Признать в действиях группы лиц в составе ПАО «Газпром», ООО «Газпром межрегионгаз», Губернатора Самарской области, Министерства энергетики и ЖКХ Самарской области нарушение части 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившееся в реализации ограничивающего конкуренцию соглашения, направленного на перевод потребителей газа Ставропольского района и г.о. Тольятти Самарской области от ООО «СВГК» к газораспределительным сетям хозяйствующих субъектов, входящих в группу лиц ПАО «Газпром».
-
-
2. Выдать группе лиц в составе ПАО «Газпром», ООО «Газпром межрегионгаз», Министерству энергетики и ЖКХ Самарской области и Губернатору Самарской области предписание об устранении нарушений антимонопольного законодательства, и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
-
Решение может быть обжаловано в течение трёх месяцев со дня его принятия в арбитражный суд.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьёй 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.