Решение б/н О признании действий Главы Администрации Волгоградской облас... от 10 июня 2014 г.
Вид документа
Дата регистрации
Управление
Сфера деятельности
Не указана
Дело
Не указано
Процедура
Не указана
Приложения
Отсутствуют
Текст документа
Сохранить как PDF
РЕШЕНИЕ
г. Волгоград
Резолютивная часть решения оглашена 08 сентября 2011 г.
В полном объеме решение изготовлено 22 сентября 2011 г.
Комиссия Управления ФАС по Волгоградской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председатель Комиссии: Бурба В.В. – заместитель руководителя управления, начальник отдела контроля органов власти;
Члены Комиссии: Иванов И. П. – старший государственный инспектор отдела контроля органов власти;
Моисеев С. В. – старший государственный инспектор отдела контроля органов власти,
рассмотрев дело № 11-01-15-03/458 по признакам нарушения Главой Администрации Волгоградской области (400098, г. Волгоград, пр. им. В.И. Ленина, 9) и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» (Волгоград, 400081, ул. Ангарская, 15 Г) ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
УСТАНОВИЛА:
I. 28 декабря 2010 года в Волгоградское УФАС России поступили материалы Управления по борьбе с экономическими преступлениями ГУВД по Волгоградской области, в которых сообщается о финансировании ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» мероприятий по энергосбережению.
На основании данных материалов и Приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 10.05.2011 №280 проведена внеплановая проверка ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности». Результаты данной внеплановой проверки ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» отражены в Акте проверки №76 от 09.06.2011, первый экземпляр которого возвращен 01.07.2011 проверяемой стороной с замечаниями.
По результатам проверки Приказом Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 19.07.2011г. №478 возбуждено дело в отношении Главы Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» по признакам нарушения п.7 ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившихся в предоставлении государственной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона, путём предоставления денежных средств и финансирования энергосберегающих мероприятий на объектах коммерческих организаций:
1) МУП «ГУКС» по дополнительному соглашению №2 от 22 марта 2010 года к договору №31 от 18 августа 2008 года о перечислении целевых средств со специального счёта ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности», (с дополнительными соглашениями от 7 октября 2008 года, от 1 декабря 2008 года);
2) ОАО «Мясокомбинат «Волжский» по договору №103 от 20 августа 2010 года о перечислении целевых средств со специального счёта ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности.
Определением от 18 августа 2011 года в отдельное производство выделено дело № 11-01-15-03/458 по признакам нарушения Главой Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» п.7 ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившимся в финансировании энергосберегающих мероприятий на объектах ОАО «Мясокомбинат «Волжский» по договору №103 от 20 августа 2010 года.
В связи с этим в данном деле № 11-01-15-03/458 рассматриваются признаки нарушения Главой Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» п.7 ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» при финансировании энергосберегающих мероприятий на объектах ОАО «Мясокомбинат «Волжский» по договору №103 от 20 августа 2010 года о перечислении целевых средств со специального счёта ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности.
II. К участию в рассмотрении дела N 11-01-15-03/458 в качестве ответчиков привлечены Глава Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности», в качестве заинтересованного лица - ОАО «Мясокомбинат «Волжский».
Ответчик – Глава Администрации Волгоградской области – в соответствии с Уставом Волгоградской области (Закон Волгоградской области от 17.07.1996 N 73-ОД) входит в систему органов государственной власти Волгоградской области, глава администрации Волгоградской области - высшее должностное лицо Волгоградской области (руководитель высшего исполнительного органа Волгоградской области) (статья 7).
Полномочия исполнительной власти субъектов РФ в сфере энергосберегающей политики государства определяются с 10 апреля 1996 г. Федеральным законом от 03.04.1996 №28-ФЗ "Об энергосбережении" и с 28 ноября 2009 г. Федеральным законом от 23.11.2009 N 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В соответствии с абзацем 6 статьи 14 Федерального закона от 03.04.1996 № 28-ФЗ "Об энергосбережении" органы исполнительной власти субъектов РФ при определении тарифов на электрическую и тепловую энергию должны были учитывать экономически обоснованные затраты потребителей электрической и тепловой энергии на энергосбережение. При этом порядок консолидации указанных средств и порядок их использования потребителями в целях финансирования энергосберегающих проектов определялся органами исполнительной власти субъектов РФ.
В Волгоградской области указанный порядок установлен постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 15.09.2006 №1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области».
Данным постановлением утверждёны Положение о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области, Положение о совете по энергосбережению Волгоградской области, образован Совет по энергосбережению Волгоградской области и утверждён его состав.
Данным Постановлением и материалами дела установлено, что при финансировании со специального счета энергосберегающих мероприятий отдельных организаций выполняются следующие этапы, ответственным за которые является Глава Администрации Волгоградской области:
1) Совет по энергосбережению Волгоградской области определяет направления использования целевых средств и объемы финансирования, контролирует использование целевых средств, утверждает мероприятия по энергосбережению, размеры целевых средств, направляемых на финансирование этих мероприятий, отчет органа по управлению целевыми средствами о поступлении отчислений, за счет которых формируются целевые средства;
2) утверждение Главой Администрации Волгоградской области – председателем Совета по энергосбережению Волгоградской области протоколов заседаний Совета по энергосбережению Волгоградской области и мероприятий по энергосбережению;
3) использование целевых средств государственным учреждением Волгоградской области "Волгоградский центр энергоэффективности" в соответствии с решениями Совета по энергосбережению Волгоградской области для финансирования мероприятий по энергосбережению. Решения Совета по энергосбережению Волгоградской области носят обязательный характер и подлежат неукоснительному выполнению государственным учреждением Волгоградской области "Волгоградский центр энергоэффективности".
Действующий Федеральный закон от 23.11.2009 №261-ФЗ не предусматривает полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по консолидации денежных средств и устанавливает для организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, иной механизм проведения мероприятий по энергосбережению.
Положения частей 1, 2 статьи 27 Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также пункты 65, 66 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не относят к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации ведение самостоятельной деятельности по заключению на возвратной основе договоров о финансировании мероприятий по энергосбережению с зачислением их на специальные счета.
Согласно пунктам 1 и 2 статьи 7 Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности относится проведение государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. При этом региональные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности должны соответствовать требованиям, установленным ст. 14 Федерального закона от 23.11.2009 №261-ФЗ, и требованиям, утвержденным Правительством Российской Федерации.
В постановлении Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 №1225 «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» содержится Перечень мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, подлежащих включению в региональные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, проведение которых возможно с использованием внебюджетных средств, полученных также с применением регулируемых цен (тарифов). Целевые средства, полученные с применением регулируемых тарифов, допускается использовать только в качестве внебюджетных источников для выполнения мероприятий утвержденных региональных программ.
В целях реализации на территории Волгоградской области Федерального закона от 23.11.2009 №261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации постановлением администрации Волгоградской области от 26.07.2010 №347-п утверждена и действует Долгосрочная программа по энергосбережению и повышению энергетической эффективности Волгоградской области на 2010-2020 годы.
Представителями Главы Администрации Волгоградской области в дело № 11-01-15-03/405 были представлены письменные объяснения от 18.08.2011 исх. №01-19-12/21270 (вх. №6132 от 18.08.2011) и в заседании 08.09.2011 представлены дополнения к объяснениям.
Представителями Главы Администрации Волгоградской области в заседании поддержаны доводы, изложенные в письменном объяснении в полном объеме. Также обращено внимание, что Глава Администрации Волгоградской области не принимал решений о финансировании энергосберегающих мероприятий на объектах конкретных организаций, их принимал Совет по энергосбережению Волгоградской области, который является коллегиальным органом Администрации Волгоградской области. Ходатайствует о прекращении рассмотрения дела № 11-01-15-03/458.
Ответчик – ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» (ОГРН 1063444061230, ИНН 3444137429) - создано Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 19 июля 2006 г. №878 от 19 июля 2006 г. №878 «О создании государственного учреждения Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» (далее – Учреждение).
На момент финансирования энергосберегающего мероприятия ОАО «Мясокомбинат «Волжский», цели, функции, полномочия Учреждения закреплены в Уставе Учреждения, постановлении Главы Администрации Волгоградской области от 19 июля 2006 г. N 878 «О создании государственного учреждения Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» и постановлении Главы администрации Волгоградской области от 15.09.2006 №1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области».
Порядок использования целевых средств определён Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 15.09.2006 №1145. Данным Постановлением и материалами дела установлено, что при финансировании со специального счета энергосберегающих мероприятий отдельных организаций выполняются следующие этапы, ответственным за которые является ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности»:
1) решение о заключении договора о финансировании мероприятий по энергосбережению принимается государственным учреждением Волгоградской области "Волгоградский центр энергоэффективности";
2) заключение ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» договоров о финансировании мероприятий по энергосбережению за счет целевых средств;
3) предоставление денежных средств и финансирование мероприятий по энергосбережению за счет целевых средств;
4) заключение ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» дополнительных соглашений к ранее заключённым договорам, по которым происходит дополнительное выделение денежных средств и изменение сроков возврата денежных средств.
Представителями ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» представлены объяснения от 28.07.2011 исх. № 01-06/320 (вх. № 5576 от 28.07.2011).
Представителями ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» в заседании поддержаны письменные объяснения в полном объёме. Также настаивали на позиции, что финансирование энергосберегающих мероприятий на объектах коммерческих организаций не соответствует целям, указанным в части 1 статьи 19 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» не является органом исполнительной власти и что деятельность ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» по финансированию мероприятий по энергосбережению коммерческих или некоммерческих организаций не является предоставлением государственных преференций и поэтому не подлежит предварительному согласованию в письменном виде в антимонопольном органе. Ходатайствуют о прекращении рассмотрения дела № 11-01-15-03/458.
Представитель заинтересованного лица ОАО «Мясокомбинат «Волжский» (ИНН 3435088038) в заседании поддержал доводы представителей Главы Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности», что деятельность по финансированию мероприятий по энергосбережению не является преференцией, ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» не является органом исполнительной власти, цели финансирования мероприятий по энергосбережению не соответствуют целям, указанным в ч. 1 ст. 19 Закона «О защите конкуренции», и не могут быть квалифицированы как преференция.
III. Предметом рассмотрения в данном деле являются соблюдение требований антимонопольного законодательства Главой Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» при использовании целевых средств (предоставлении денежных средств со специального счета) на финансирование энергосберегающего мероприятия: приобретение энергосберегающего оборудования для коммерческой организации ОАО «Мясокомбинат «Волжский» в 2010 г. посредством их перечисления со специального счёта ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности».
В рамках реализации Постановления главы администрации Волгоградской области от 15.09.2006 №1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области» в течение 2010 г. принималось и исполнено решение о финансировании ОАО «Мясокомбинат «Волжский» энергосберегающего мероприятия: приобретение энергосберегающего оборудования для коммерческой организации ОАО «Мясокомбинат «Волжский», в качестве энергосберегающего мероприятия со специального счета, на что указывают следующие обстоятельства:
1) согласно решению по четвёртому вопросу протокола заседания Совета по энергосбережению Волгоградской области от 2010 года № 8 (утверждён Главой Администрации Волгоградской области – председателем Совета по энергосбережению Волгоградской области 08.12.2010) Советом по энергосбережению Волгоградской области утверждены мероприятия по энергосбережению Волгоградской области на 2010 год, в том числе финансирование ОАО «Мясокомбинат «Волжский»;
2) Главой Администрации Волгоградской области – председателем Совета по энергосбережению Волгоградской области утверждены мероприятия по энергосбережению Волгоградской области на 2010 год от 2010 года, в том числе финансирование ОАО «Мясокомбинат «Волжский»;
3) Для реализации указанных решений между ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» и заключен договор № 103 от 20 августа 2010 года о перечислении целевых средств со специального счёта ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности».
На основании данного договора на возвратной основе ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» перечислено ОАО «Мясокомбинат «Волжский» 30 000 000 руб. (платёжное поручение № 102 от 30.08.2010).
К данному договору заключено дополнительное соглашение от 28 марта 2011 года № 1 об изменении графика возврата денежных средств.
Рассмотрев материалы дела и заслушав пояснения сторон, Комиссия приходит к следующим выводам:
1. Глава Администрации Волгоградской области является надлежащим ответчиком по данному делу поскольку:
1) предоставление денежных средств и финансирование энергосберегающих мероприятий коммерческой организации ОАО «Мясокомбинат «Волжский» осуществлено на основании правового акта Главы Администрации Волгоградской области - постановления главы администрации Волгоградской области от 15.09.2006 №1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области»;
2) Главой Администрации Волгоградской области – председателем Совета по энергосбережению Волгоградской области утверждены мероприятия по энергосбережению Волгоградской области на 2010 год от 2010 года, в том числе финансирование ОАО «Мясокомбинат «Волжский» - согласно решению по четвёртому вопросу протокола заседания Совета по энергосбережению Волгоградской области от 2010 года № 8 (утверждён Главой Администрации Волгоградской области – председателем Совета по энергосбережению Волгоградской области 08.12.2010);
3) председателем Совета по энергосбережению Волгоградской области является Глава Администрации Волгоградской области;
4) в соответствии с пунктом 6 Устава ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» деятельность Учреждения контролируется Советом по энергосбережению Волгоградской области.
2. ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» является надлежащим ответчиком по данному делу поскольку:
1) на момент финансирования энергосберегающего мероприятия ОАО «Мясокомбинат «Волжский», цели, функции, полномочия закреплённые в Уставе Учреждения, постановлении Главы Администрации Волгоградской области от 19 июля 2006 г. N 878 «О создании государственного учреждения Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» и постановлении Главы администрации Волгоградской области от 15.09.2006 №1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области», позволяют определить, что ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» осуществляет функции Главы администрации Волгоградской области, в том числе властно-распорядительные (закреплённые, в том числе в п. 9 раздела 1, п. 2 раздела 2, п. 3.1.1, 3.1.2, 3.1.3, 3.1.4, 3.1.6, 3.1.7, 3.1.14 раздела 3, п. 4.2.1, 4.2.2, 4.2.4, 4.2.5, 4.2.9, 4.2.10, 4.2.12 раздела 4 данного Устава; п. 4, 5 постановления от 19 июля 2006 г. N 878; п. 2.2, 2.3, 4.2, абзац 6 п. 4.5 постановления от 15.09.2006 №1145) и контрольно-надзорные (закреплённые, в том числе в п. 4.2.2, 4.2.3, 4.2.4 раздела 4 данного Устава; абзацы 7, 8, 9 п. 2.3 постановления от 15.09.2006 №1145) (что соответствует отраслевому принципу создания органов исполнительной власти Волгоградской области);
2) в том числе, закреплены полномочия, прямо предусмотренные за органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности статьёй 7 Федерального закона от 28.11.2009 N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»:
2.1) разработка и реализация региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности – определена п. 3.1.7 раздела 3 данного Устава;
2.2) координация мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности – определена п. 3.1.1 данного Устава;
3) на основании абзаца 6 п. 4.5 постановления от 15.09.2006 №1145 ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» принимает решение о заключении договора о финансировании мероприятий по энергосбережению;
4) ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» и ОАО «Мясокомбинат «Волжский» заключён договор № 103 от 20 августа 2010 года о перечислении целевых средств со специального счёта ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности»;
5) на основании данного заключённого между ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» и ОАО «Мясокомбинат «Волжский» договора № 103 от 20 августа 2010 года на возвратной основе ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» перечислило ОАО «Мясокомбинат «Волжский» 30 000 000 руб.
3. В соответствии со п. 1 и п. 3 статьи 125 ГК РФ от имени субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
Совет по энергосбережению Администрации Волгоградской области создан Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 15.09.2006 №1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области».
Согласно Уставу Волгоградской области и Закону Волгоградской области от 10.11.2008 г. № 1756-ОД «О системе органов исполнительной власти», Совет по энергосбережению Администрации Волгоградской области не входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области и органом исполнительной власти Волгоградской области не является, то есть не является участником административных и властно-публичных отношений.
Существование Совета по энергосбережению Волгоградской области без закрепления в статусе органа власти лица не определяет его как самостоятельного субъекта гражданских правоотношений. Соответственно, ответственность за деятельность таких образований полностью возложена на лиц, определивших их создание и деятельность.
Анализ материалов дела позволяет определить Совет по энергосбережению Администрации Волгоградской области как определённый Главой Администрации Волгоградской области способ принятия решения (одну из составляющих способа принятия решения) о финансировании энергосберегающих мероприятий.
Таким образом, при указанных обстоятельствах Совет по энергосбережению Администрации Волгоградской области не является субъектом ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, предусмотренной ст.37 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
4. Под государственной преференцией понимается предоставление органами государственной власти субъектов РФ, иными осуществляющими функции указанных органов или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот (п.20 ст.4 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции»).
Частью 1 статьи 19 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» предусмотрено, что государственные преференции могут быть предоставлены на основании правовых органа государственной власти субъекта РФ, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации исключительно в целях прямо поименованных в данной статье и целях, определяемых другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Комиссия согласна с доводами ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» о том, что финансирование энергосберегающих мероприятий на объектах коммерческих организаций не соответствует целям, указанным в части 1 статьи 19 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», отмечая дополнительно при этом, что решение по соответствию или несоответствию целям должно приниматься антимонопольным органом в каждом конкретном случае при анализе заявления о даче согласия на предоставление государственной преференции.
Финансирование мероприятий по энергосбережению хозяйствующих субъектов как цель преференции не определена п.п. 1 – 13, 13а ч.1 ст.19 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ (п.14 ч.1 ст.19 указанного закона).
Федеральным законом от 28.11.2009 №261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», целью которого является создание правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности, не предусмотрен механизм передачи органами субъекта РФ государственного имущества, иных объектов гражданских прав либо предоставление имущественных льгот хозяйствующим субъектам на цели энергосбережения.
Федеральным законом «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности (п.1 ст.7 Федерального закона от 28.11.2009 №261-ФЗ) относится проведение государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности на территории соответствующего субъекта РФ.
Способы государственного регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности установлены нормами главы 3 Федерального закона от 28.11.2009 №261-ФЗ.
Главой 7 Федерального закона «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определен порядок обеспечения энергосбережения и повышение энергетической эффективности в организациях с участием государства или муниципального образования и в организациях, осуществляемых регулируемые виды деятельности.
К способам организации указанных полномочий органов государственной власти субъектов РФ в названной области в соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального закона от 28.11.2009 №261-ФЗ отнесены разработка и реализация региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, которые согласно заключительному положению ч. 3 ст. 48 данного закона должны быть утверждены до 1 августа 2010 г.
В целях реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ на территории Волгоградской области Постановлением администрации Волгоградской области от 26.07.2010 №347-п утверждена и действует Долгосрочная программа по энергосбережению и повышению энергетической эффективности Волгоградской области на 2010-2020 годы.
Из системного анализа перечисленных положений закона, включая отсылочные нормы, следует, что действующим федеральным законодательством органам исполнительной власти субъектов РФ не предоставлено полномочие по использованию целевых средств (формируемых за счет отчислений, включаемых в структуру тарифов для организаций, осуществляющих регулируемую деятельность), с целью финансирования энергосберегающей политики.
5. Согласно части 3 статьи 19 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» государственная или муниципальная преференция в целях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа (при этом государственные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации исключительно в установленных целях).
Финансирование мероприятий ОАО «Мясокомбинат «Волжский» по энергосбережению – приобретение энергосберегающего оборудования для коммерческой организации ОАО «Мясокомбинат «Волжский» - после 28.11.2009 осуществлялось за пределами полномочий органов государственной власти субъектов РФ, так как положения федерального законодательства не предусматривают иного механизма финансирования мероприятий по энергосбережению за счет ранее сформированных внебюджетных средств кроме как посредством их включения в качестве мероприятий в региональную программу в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
Из текста пунктов 2.3, 4.1- 4.5 Положения о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области, и пункта 3.8 Положения о Совете по энергосбережению Волгоградской области не следует, что данные полномочия администрации Волгоградской области реализуются в рамках региональной программы по энергосбережению.
Предоставление целевых денежных средств на безвозмездной основе обеспечивает ОАО «Мясокомбинат «Волжский» более выгодные условия предпринимательской деятельности, поскольку компенсируют затраты данной коммерческой организации в рамках её предпринимательской деятельности.
В случае, если бы финансирование мероприятий по энергосбережению осуществлялось бы ОАО «Мясокомбинат «Волжский» самостоятельно, то данное кредитование происходило бы на возмездной и возвратной основе, что предполагается при сделках между коммерческими организациями.
На основании п. 4.3 Положения о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области должно было быть осуществлено на возвратной и возмездной основе, а не на только возвратной основе, то есть преимущество предоставлено также по сравнению с нормами, установленными постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 15.09.2006 № 1145 “О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области”. Таким образом, заключённый договор также не соответствует установленным Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 15.09.2006 N 1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области» условиям – возмездности – для договоров данного типа.
На основании Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 15.09.2006 N 1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области» после 28.11.2009 происходило предоставление государственной преференции, не соответствующей целям предоставления преференций, без вынесения правовых актов органа государственной власти субъекта Российской Федерации и без предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, то есть в нарушение порядка, установленного главой 5 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Таким образом, Главой Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» предоставлена государственная преференция в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона, путём предоставления денежных средств на финансирование энергосберегающих мероприятий коммерческой организации по заключённому ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» и ОАО «Мясокомбинат «Волжский» договору № 103 от 20 августа 2010 года о перечислении целевых средств со специального счёта ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности».
Пунктом 7 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещается предоставление государственной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона.
Комиссия считает, что заявленные представителями Главы Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» ходатайства о прекращении рассмотрения дела № 11-01-15-03/458 не могут быть разрешены по существу, так как их разрешение по существу будет разрешением по существу дела № 11-01-15-03/458.
Другие доводы и доказательства, представленные сторонами, не влияют на оценку действий Главы Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности».
Комиссия учла также то обстоятельство, что в соответствии с Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 16 мая 2011 года по делу № А12-2133/2011, вступившем в законную силу немедленно после его принятия, признаны недействующими и не соответствующими Федеральному закону от 28.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», статье 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации пункты 2.1 - 2.3, 3.1, абзацы 1, 3 - 10 пункта 3.2, пункты 3.3, 4.1 - 4.4, раздел 5 Положения о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области, абзац 8 пункта 2.2 Положения о Совете по энергосбережению Волгоградской области, утвержденных постановлением главы администрации Волгоградской области от 15.09.2006 № 1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области» в действующей редакции. Постановлением суда кассационной инстанции от 25 августа 2011 данное решение оставлено в силе.
В настоящее время Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 15.09.2006 N 1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области» отменено Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 23.06.2011 N 656 «О признании утратившими силу некоторых постановлений Главы Администрации Волгоградской области».
Учитывая, что договор № 103 от 20 августа 2010 года является действующим, заключено дополнительное соглашение от 28 марта 2011 № 1 к договору № 103 от 20 августа 2010 года и данная преференция предоставлена без предварительного согласия антимонопольного органа, а также в связи с изменениями и правовой неопределённостью, касающимися порядка финансирования мероприятий по энергосбережению, Комиссия приняла решение о выдаче предписаний.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2007 №135-ФЗ «О защите конкуренции», комиссия
РЕШИЛА:
1. В удовлетворении ходатайств представителей Главы Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» о прекращении рассмотрения дела № 11-01-15-03/458 отказать.
2. Признать действия Главы Администрации Волгоградской области, выразившиеся в предоставлении государственной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», путём предоставления денежных средств на финансирование энергосберегающих мероприятий коммерческой организации ОАО «Мясокомбинат «Волжский» по заключённому ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» и ОАО «Мясокомбинат «Волжский» договору № 103 от 20 августа 2010 года о перечислении целевых средств со специального счёта ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности», нарушением пункта 7 части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции».
3. Признать действия ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности», выразившиеся в предоставлении государственной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», путём предоставления денежных средств на финансирование энергосберегающих мероприятий коммерческой организации ОАО «Мясокомбинат «Волжский» по заключённому ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» и ОАО «Мясокомбинат «Волжский» договору № 103 от 20 августа 2010 года о перечислении целевых средств со специального счёта ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности», нарушением пункта 7 части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции».
4. Выдать Главе Администрации Волгоградской области предписание, направленное на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, о принятии мер по направлению в ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» документа, устанавливающего применение порядка, установленного главой 5 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», при предоставлении ОАО «Мясокомбинат «Волжский» государственной преференции.
5. Выдать ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» предписание, направленное на прекращение нарушения антимонопольного законодательства путём принятия внутреннего (локального) акта (приказ, распоряжение) по ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности», устанавливающего применение порядка, установленного главой 5 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», при предоставлении ОАО «Мясокомбинат «Волжский» государственной преференции.
г. Волгоград
Резолютивная часть решения оглашена 08 сентября 2011 г.
В полном объеме решение изготовлено 22 сентября 2011 г.
Комиссия Управления ФАС по Волгоградской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председатель Комиссии: Бурба В.В. – заместитель руководителя управления, начальник отдела контроля органов власти;
Члены Комиссии: Иванов И. П. – старший государственный инспектор отдела контроля органов власти;
Моисеев С. В. – старший государственный инспектор отдела контроля органов власти,
рассмотрев дело № 11-01-15-03/458 по признакам нарушения Главой Администрации Волгоградской области (400098, г. Волгоград, пр. им. В.И. Ленина, 9) и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» (Волгоград, 400081, ул. Ангарская, 15 Г) ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
УСТАНОВИЛА:
I. 28 декабря 2010 года в Волгоградское УФАС России поступили материалы Управления по борьбе с экономическими преступлениями ГУВД по Волгоградской области, в которых сообщается о финансировании ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» мероприятий по энергосбережению.
На основании данных материалов и Приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 10.05.2011 №280 проведена внеплановая проверка ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности». Результаты данной внеплановой проверки ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» отражены в Акте проверки №76 от 09.06.2011, первый экземпляр которого возвращен 01.07.2011 проверяемой стороной с замечаниями.
По результатам проверки Приказом Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 19.07.2011г. №478 возбуждено дело в отношении Главы Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» по признакам нарушения п.7 ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившихся в предоставлении государственной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона, путём предоставления денежных средств и финансирования энергосберегающих мероприятий на объектах коммерческих организаций:
1) МУП «ГУКС» по дополнительному соглашению №2 от 22 марта 2010 года к договору №31 от 18 августа 2008 года о перечислении целевых средств со специального счёта ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности», (с дополнительными соглашениями от 7 октября 2008 года, от 1 декабря 2008 года);
2) ОАО «Мясокомбинат «Волжский» по договору №103 от 20 августа 2010 года о перечислении целевых средств со специального счёта ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности.
Определением от 18 августа 2011 года в отдельное производство выделено дело № 11-01-15-03/458 по признакам нарушения Главой Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» п.7 ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившимся в финансировании энергосберегающих мероприятий на объектах ОАО «Мясокомбинат «Волжский» по договору №103 от 20 августа 2010 года.
В связи с этим в данном деле № 11-01-15-03/458 рассматриваются признаки нарушения Главой Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» п.7 ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» при финансировании энергосберегающих мероприятий на объектах ОАО «Мясокомбинат «Волжский» по договору №103 от 20 августа 2010 года о перечислении целевых средств со специального счёта ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности.
II. К участию в рассмотрении дела N 11-01-15-03/458 в качестве ответчиков привлечены Глава Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности», в качестве заинтересованного лица - ОАО «Мясокомбинат «Волжский».
Ответчик – Глава Администрации Волгоградской области – в соответствии с Уставом Волгоградской области (Закон Волгоградской области от 17.07.1996 N 73-ОД) входит в систему органов государственной власти Волгоградской области, глава администрации Волгоградской области - высшее должностное лицо Волгоградской области (руководитель высшего исполнительного органа Волгоградской области) (статья 7).
Полномочия исполнительной власти субъектов РФ в сфере энергосберегающей политики государства определяются с 10 апреля 1996 г. Федеральным законом от 03.04.1996 №28-ФЗ "Об энергосбережении" и с 28 ноября 2009 г. Федеральным законом от 23.11.2009 N 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В соответствии с абзацем 6 статьи 14 Федерального закона от 03.04.1996 № 28-ФЗ "Об энергосбережении" органы исполнительной власти субъектов РФ при определении тарифов на электрическую и тепловую энергию должны были учитывать экономически обоснованные затраты потребителей электрической и тепловой энергии на энергосбережение. При этом порядок консолидации указанных средств и порядок их использования потребителями в целях финансирования энергосберегающих проектов определялся органами исполнительной власти субъектов РФ.
В Волгоградской области указанный порядок установлен постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 15.09.2006 №1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области».
Данным постановлением утверждёны Положение о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области, Положение о совете по энергосбережению Волгоградской области, образован Совет по энергосбережению Волгоградской области и утверждён его состав.
Данным Постановлением и материалами дела установлено, что при финансировании со специального счета энергосберегающих мероприятий отдельных организаций выполняются следующие этапы, ответственным за которые является Глава Администрации Волгоградской области:
1) Совет по энергосбережению Волгоградской области определяет направления использования целевых средств и объемы финансирования, контролирует использование целевых средств, утверждает мероприятия по энергосбережению, размеры целевых средств, направляемых на финансирование этих мероприятий, отчет органа по управлению целевыми средствами о поступлении отчислений, за счет которых формируются целевые средства;
2) утверждение Главой Администрации Волгоградской области – председателем Совета по энергосбережению Волгоградской области протоколов заседаний Совета по энергосбережению Волгоградской области и мероприятий по энергосбережению;
3) использование целевых средств государственным учреждением Волгоградской области "Волгоградский центр энергоэффективности" в соответствии с решениями Совета по энергосбережению Волгоградской области для финансирования мероприятий по энергосбережению. Решения Совета по энергосбережению Волгоградской области носят обязательный характер и подлежат неукоснительному выполнению государственным учреждением Волгоградской области "Волгоградский центр энергоэффективности".
Действующий Федеральный закон от 23.11.2009 №261-ФЗ не предусматривает полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по консолидации денежных средств и устанавливает для организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, иной механизм проведения мероприятий по энергосбережению.
Положения частей 1, 2 статьи 27 Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также пункты 65, 66 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не относят к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации ведение самостоятельной деятельности по заключению на возвратной основе договоров о финансировании мероприятий по энергосбережению с зачислением их на специальные счета.
Согласно пунктам 1 и 2 статьи 7 Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности относится проведение государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. При этом региональные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности должны соответствовать требованиям, установленным ст. 14 Федерального закона от 23.11.2009 №261-ФЗ, и требованиям, утвержденным Правительством Российской Федерации.
В постановлении Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 №1225 «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» содержится Перечень мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, подлежащих включению в региональные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, проведение которых возможно с использованием внебюджетных средств, полученных также с применением регулируемых цен (тарифов). Целевые средства, полученные с применением регулируемых тарифов, допускается использовать только в качестве внебюджетных источников для выполнения мероприятий утвержденных региональных программ.
В целях реализации на территории Волгоградской области Федерального закона от 23.11.2009 №261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации постановлением администрации Волгоградской области от 26.07.2010 №347-п утверждена и действует Долгосрочная программа по энергосбережению и повышению энергетической эффективности Волгоградской области на 2010-2020 годы.
Представителями Главы Администрации Волгоградской области в дело № 11-01-15-03/405 были представлены письменные объяснения от 18.08.2011 исх. №01-19-12/21270 (вх. №6132 от 18.08.2011) и в заседании 08.09.2011 представлены дополнения к объяснениям.
Представителями Главы Администрации Волгоградской области в заседании поддержаны доводы, изложенные в письменном объяснении в полном объеме. Также обращено внимание, что Глава Администрации Волгоградской области не принимал решений о финансировании энергосберегающих мероприятий на объектах конкретных организаций, их принимал Совет по энергосбережению Волгоградской области, который является коллегиальным органом Администрации Волгоградской области. Ходатайствует о прекращении рассмотрения дела № 11-01-15-03/458.
Ответчик – ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» (ОГРН 1063444061230, ИНН 3444137429) - создано Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 19 июля 2006 г. №878 от 19 июля 2006 г. №878 «О создании государственного учреждения Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» (далее – Учреждение).
На момент финансирования энергосберегающего мероприятия ОАО «Мясокомбинат «Волжский», цели, функции, полномочия Учреждения закреплены в Уставе Учреждения, постановлении Главы Администрации Волгоградской области от 19 июля 2006 г. N 878 «О создании государственного учреждения Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» и постановлении Главы администрации Волгоградской области от 15.09.2006 №1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области».
Порядок использования целевых средств определён Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 15.09.2006 №1145. Данным Постановлением и материалами дела установлено, что при финансировании со специального счета энергосберегающих мероприятий отдельных организаций выполняются следующие этапы, ответственным за которые является ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности»:
1) решение о заключении договора о финансировании мероприятий по энергосбережению принимается государственным учреждением Волгоградской области "Волгоградский центр энергоэффективности";
2) заключение ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» договоров о финансировании мероприятий по энергосбережению за счет целевых средств;
3) предоставление денежных средств и финансирование мероприятий по энергосбережению за счет целевых средств;
4) заключение ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» дополнительных соглашений к ранее заключённым договорам, по которым происходит дополнительное выделение денежных средств и изменение сроков возврата денежных средств.
Представителями ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» представлены объяснения от 28.07.2011 исх. № 01-06/320 (вх. № 5576 от 28.07.2011).
Представителями ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» в заседании поддержаны письменные объяснения в полном объёме. Также настаивали на позиции, что финансирование энергосберегающих мероприятий на объектах коммерческих организаций не соответствует целям, указанным в части 1 статьи 19 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» не является органом исполнительной власти и что деятельность ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» по финансированию мероприятий по энергосбережению коммерческих или некоммерческих организаций не является предоставлением государственных преференций и поэтому не подлежит предварительному согласованию в письменном виде в антимонопольном органе. Ходатайствуют о прекращении рассмотрения дела № 11-01-15-03/458.
Представитель заинтересованного лица ОАО «Мясокомбинат «Волжский» (ИНН 3435088038) в заседании поддержал доводы представителей Главы Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности», что деятельность по финансированию мероприятий по энергосбережению не является преференцией, ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» не является органом исполнительной власти, цели финансирования мероприятий по энергосбережению не соответствуют целям, указанным в ч. 1 ст. 19 Закона «О защите конкуренции», и не могут быть квалифицированы как преференция.
III. Предметом рассмотрения в данном деле являются соблюдение требований антимонопольного законодательства Главой Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» при использовании целевых средств (предоставлении денежных средств со специального счета) на финансирование энергосберегающего мероприятия: приобретение энергосберегающего оборудования для коммерческой организации ОАО «Мясокомбинат «Волжский» в 2010 г. посредством их перечисления со специального счёта ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности».
В рамках реализации Постановления главы администрации Волгоградской области от 15.09.2006 №1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области» в течение 2010 г. принималось и исполнено решение о финансировании ОАО «Мясокомбинат «Волжский» энергосберегающего мероприятия: приобретение энергосберегающего оборудования для коммерческой организации ОАО «Мясокомбинат «Волжский», в качестве энергосберегающего мероприятия со специального счета, на что указывают следующие обстоятельства:
1) согласно решению по четвёртому вопросу протокола заседания Совета по энергосбережению Волгоградской области от 2010 года № 8 (утверждён Главой Администрации Волгоградской области – председателем Совета по энергосбережению Волгоградской области 08.12.2010) Советом по энергосбережению Волгоградской области утверждены мероприятия по энергосбережению Волгоградской области на 2010 год, в том числе финансирование ОАО «Мясокомбинат «Волжский»;
2) Главой Администрации Волгоградской области – председателем Совета по энергосбережению Волгоградской области утверждены мероприятия по энергосбережению Волгоградской области на 2010 год от 2010 года, в том числе финансирование ОАО «Мясокомбинат «Волжский»;
3) Для реализации указанных решений между ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» и заключен договор № 103 от 20 августа 2010 года о перечислении целевых средств со специального счёта ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности».
На основании данного договора на возвратной основе ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» перечислено ОАО «Мясокомбинат «Волжский» 30 000 000 руб. (платёжное поручение № 102 от 30.08.2010).
К данному договору заключено дополнительное соглашение от 28 марта 2011 года № 1 об изменении графика возврата денежных средств.
Рассмотрев материалы дела и заслушав пояснения сторон, Комиссия приходит к следующим выводам:
1. Глава Администрации Волгоградской области является надлежащим ответчиком по данному делу поскольку:
1) предоставление денежных средств и финансирование энергосберегающих мероприятий коммерческой организации ОАО «Мясокомбинат «Волжский» осуществлено на основании правового акта Главы Администрации Волгоградской области - постановления главы администрации Волгоградской области от 15.09.2006 №1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области»;
2) Главой Администрации Волгоградской области – председателем Совета по энергосбережению Волгоградской области утверждены мероприятия по энергосбережению Волгоградской области на 2010 год от 2010 года, в том числе финансирование ОАО «Мясокомбинат «Волжский» - согласно решению по четвёртому вопросу протокола заседания Совета по энергосбережению Волгоградской области от 2010 года № 8 (утверждён Главой Администрации Волгоградской области – председателем Совета по энергосбережению Волгоградской области 08.12.2010);
3) председателем Совета по энергосбережению Волгоградской области является Глава Администрации Волгоградской области;
4) в соответствии с пунктом 6 Устава ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» деятельность Учреждения контролируется Советом по энергосбережению Волгоградской области.
2. ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» является надлежащим ответчиком по данному делу поскольку:
1) на момент финансирования энергосберегающего мероприятия ОАО «Мясокомбинат «Волжский», цели, функции, полномочия закреплённые в Уставе Учреждения, постановлении Главы Администрации Волгоградской области от 19 июля 2006 г. N 878 «О создании государственного учреждения Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» и постановлении Главы администрации Волгоградской области от 15.09.2006 №1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области», позволяют определить, что ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» осуществляет функции Главы администрации Волгоградской области, в том числе властно-распорядительные (закреплённые, в том числе в п. 9 раздела 1, п. 2 раздела 2, п. 3.1.1, 3.1.2, 3.1.3, 3.1.4, 3.1.6, 3.1.7, 3.1.14 раздела 3, п. 4.2.1, 4.2.2, 4.2.4, 4.2.5, 4.2.9, 4.2.10, 4.2.12 раздела 4 данного Устава; п. 4, 5 постановления от 19 июля 2006 г. N 878; п. 2.2, 2.3, 4.2, абзац 6 п. 4.5 постановления от 15.09.2006 №1145) и контрольно-надзорные (закреплённые, в том числе в п. 4.2.2, 4.2.3, 4.2.4 раздела 4 данного Устава; абзацы 7, 8, 9 п. 2.3 постановления от 15.09.2006 №1145) (что соответствует отраслевому принципу создания органов исполнительной власти Волгоградской области);
2) в том числе, закреплены полномочия, прямо предусмотренные за органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности статьёй 7 Федерального закона от 28.11.2009 N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»:
2.1) разработка и реализация региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности – определена п. 3.1.7 раздела 3 данного Устава;
2.2) координация мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности – определена п. 3.1.1 данного Устава;
3) на основании абзаца 6 п. 4.5 постановления от 15.09.2006 №1145 ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» принимает решение о заключении договора о финансировании мероприятий по энергосбережению;
4) ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» и ОАО «Мясокомбинат «Волжский» заключён договор № 103 от 20 августа 2010 года о перечислении целевых средств со специального счёта ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности»;
5) на основании данного заключённого между ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» и ОАО «Мясокомбинат «Волжский» договора № 103 от 20 августа 2010 года на возвратной основе ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» перечислило ОАО «Мясокомбинат «Волжский» 30 000 000 руб.
3. В соответствии со п. 1 и п. 3 статьи 125 ГК РФ от имени субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
Совет по энергосбережению Администрации Волгоградской области создан Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 15.09.2006 №1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области».
Согласно Уставу Волгоградской области и Закону Волгоградской области от 10.11.2008 г. № 1756-ОД «О системе органов исполнительной власти», Совет по энергосбережению Администрации Волгоградской области не входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области и органом исполнительной власти Волгоградской области не является, то есть не является участником административных и властно-публичных отношений.
Существование Совета по энергосбережению Волгоградской области без закрепления в статусе органа власти лица не определяет его как самостоятельного субъекта гражданских правоотношений. Соответственно, ответственность за деятельность таких образований полностью возложена на лиц, определивших их создание и деятельность.
Анализ материалов дела позволяет определить Совет по энергосбережению Администрации Волгоградской области как определённый Главой Администрации Волгоградской области способ принятия решения (одну из составляющих способа принятия решения) о финансировании энергосберегающих мероприятий.
Таким образом, при указанных обстоятельствах Совет по энергосбережению Администрации Волгоградской области не является субъектом ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, предусмотренной ст.37 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
4. Под государственной преференцией понимается предоставление органами государственной власти субъектов РФ, иными осуществляющими функции указанных органов или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот (п.20 ст.4 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции»).
Частью 1 статьи 19 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» предусмотрено, что государственные преференции могут быть предоставлены на основании правовых органа государственной власти субъекта РФ, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации исключительно в целях прямо поименованных в данной статье и целях, определяемых другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Комиссия согласна с доводами ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» о том, что финансирование энергосберегающих мероприятий на объектах коммерческих организаций не соответствует целям, указанным в части 1 статьи 19 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», отмечая дополнительно при этом, что решение по соответствию или несоответствию целям должно приниматься антимонопольным органом в каждом конкретном случае при анализе заявления о даче согласия на предоставление государственной преференции.
Финансирование мероприятий по энергосбережению хозяйствующих субъектов как цель преференции не определена п.п. 1 – 13, 13а ч.1 ст.19 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ (п.14 ч.1 ст.19 указанного закона).
Федеральным законом от 28.11.2009 №261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», целью которого является создание правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности, не предусмотрен механизм передачи органами субъекта РФ государственного имущества, иных объектов гражданских прав либо предоставление имущественных льгот хозяйствующим субъектам на цели энергосбережения.
Федеральным законом «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности (п.1 ст.7 Федерального закона от 28.11.2009 №261-ФЗ) относится проведение государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности на территории соответствующего субъекта РФ.
Способы государственного регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности установлены нормами главы 3 Федерального закона от 28.11.2009 №261-ФЗ.
Главой 7 Федерального закона «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определен порядок обеспечения энергосбережения и повышение энергетической эффективности в организациях с участием государства или муниципального образования и в организациях, осуществляемых регулируемые виды деятельности.
К способам организации указанных полномочий органов государственной власти субъектов РФ в названной области в соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального закона от 28.11.2009 №261-ФЗ отнесены разработка и реализация региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, которые согласно заключительному положению ч. 3 ст. 48 данного закона должны быть утверждены до 1 августа 2010 г.
В целях реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ на территории Волгоградской области Постановлением администрации Волгоградской области от 26.07.2010 №347-п утверждена и действует Долгосрочная программа по энергосбережению и повышению энергетической эффективности Волгоградской области на 2010-2020 годы.
Из системного анализа перечисленных положений закона, включая отсылочные нормы, следует, что действующим федеральным законодательством органам исполнительной власти субъектов РФ не предоставлено полномочие по использованию целевых средств (формируемых за счет отчислений, включаемых в структуру тарифов для организаций, осуществляющих регулируемую деятельность), с целью финансирования энергосберегающей политики.
5. Согласно части 3 статьи 19 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» государственная или муниципальная преференция в целях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа (при этом государственные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации исключительно в установленных целях).
Финансирование мероприятий ОАО «Мясокомбинат «Волжский» по энергосбережению – приобретение энергосберегающего оборудования для коммерческой организации ОАО «Мясокомбинат «Волжский» - после 28.11.2009 осуществлялось за пределами полномочий органов государственной власти субъектов РФ, так как положения федерального законодательства не предусматривают иного механизма финансирования мероприятий по энергосбережению за счет ранее сформированных внебюджетных средств кроме как посредством их включения в качестве мероприятий в региональную программу в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
Из текста пунктов 2.3, 4.1- 4.5 Положения о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области, и пункта 3.8 Положения о Совете по энергосбережению Волгоградской области не следует, что данные полномочия администрации Волгоградской области реализуются в рамках региональной программы по энергосбережению.
Предоставление целевых денежных средств на безвозмездной основе обеспечивает ОАО «Мясокомбинат «Волжский» более выгодные условия предпринимательской деятельности, поскольку компенсируют затраты данной коммерческой организации в рамках её предпринимательской деятельности.
В случае, если бы финансирование мероприятий по энергосбережению осуществлялось бы ОАО «Мясокомбинат «Волжский» самостоятельно, то данное кредитование происходило бы на возмездной и возвратной основе, что предполагается при сделках между коммерческими организациями.
На основании п. 4.3 Положения о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области должно было быть осуществлено на возвратной и возмездной основе, а не на только возвратной основе, то есть преимущество предоставлено также по сравнению с нормами, установленными постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 15.09.2006 № 1145 “О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области”. Таким образом, заключённый договор также не соответствует установленным Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 15.09.2006 N 1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области» условиям – возмездности – для договоров данного типа.
На основании Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 15.09.2006 N 1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области» после 28.11.2009 происходило предоставление государственной преференции, не соответствующей целям предоставления преференций, без вынесения правовых актов органа государственной власти субъекта Российской Федерации и без предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, то есть в нарушение порядка, установленного главой 5 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Таким образом, Главой Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» предоставлена государственная преференция в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона, путём предоставления денежных средств на финансирование энергосберегающих мероприятий коммерческой организации по заключённому ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» и ОАО «Мясокомбинат «Волжский» договору № 103 от 20 августа 2010 года о перечислении целевых средств со специального счёта ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности».
Пунктом 7 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещается предоставление государственной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона.
Комиссия считает, что заявленные представителями Главы Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» ходатайства о прекращении рассмотрения дела № 11-01-15-03/458 не могут быть разрешены по существу, так как их разрешение по существу будет разрешением по существу дела № 11-01-15-03/458.
Другие доводы и доказательства, представленные сторонами, не влияют на оценку действий Главы Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности».
Комиссия учла также то обстоятельство, что в соответствии с Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 16 мая 2011 года по делу № А12-2133/2011, вступившем в законную силу немедленно после его принятия, признаны недействующими и не соответствующими Федеральному закону от 28.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», статье 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации пункты 2.1 - 2.3, 3.1, абзацы 1, 3 - 10 пункта 3.2, пункты 3.3, 4.1 - 4.4, раздел 5 Положения о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области, абзац 8 пункта 2.2 Положения о Совете по энергосбережению Волгоградской области, утвержденных постановлением главы администрации Волгоградской области от 15.09.2006 № 1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области» в действующей редакции. Постановлением суда кассационной инстанции от 25 августа 2011 данное решение оставлено в силе.
В настоящее время Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 15.09.2006 N 1145 «О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области» отменено Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 23.06.2011 N 656 «О признании утратившими силу некоторых постановлений Главы Администрации Волгоградской области».
Учитывая, что договор № 103 от 20 августа 2010 года является действующим, заключено дополнительное соглашение от 28 марта 2011 № 1 к договору № 103 от 20 августа 2010 года и данная преференция предоставлена без предварительного согласия антимонопольного органа, а также в связи с изменениями и правовой неопределённостью, касающимися порядка финансирования мероприятий по энергосбережению, Комиссия приняла решение о выдаче предписаний.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2007 №135-ФЗ «О защите конкуренции», комиссия
РЕШИЛА:
1. В удовлетворении ходатайств представителей Главы Администрации Волгоградской области и ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» о прекращении рассмотрения дела № 11-01-15-03/458 отказать.
2. Признать действия Главы Администрации Волгоградской области, выразившиеся в предоставлении государственной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», путём предоставления денежных средств на финансирование энергосберегающих мероприятий коммерческой организации ОАО «Мясокомбинат «Волжский» по заключённому ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» и ОАО «Мясокомбинат «Волжский» договору № 103 от 20 августа 2010 года о перечислении целевых средств со специального счёта ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности», нарушением пункта 7 части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции».
3. Признать действия ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности», выразившиеся в предоставлении государственной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», путём предоставления денежных средств на финансирование энергосберегающих мероприятий коммерческой организации ОАО «Мясокомбинат «Волжский» по заключённому ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» и ОАО «Мясокомбинат «Волжский» договору № 103 от 20 августа 2010 года о перечислении целевых средств со специального счёта ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности», нарушением пункта 7 части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции».
4. Выдать Главе Администрации Волгоградской области предписание, направленное на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, о принятии мер по направлению в ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» документа, устанавливающего применение порядка, установленного главой 5 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», при предоставлении ОАО «Мясокомбинат «Волжский» государственной преференции.
5. Выдать ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности» предписание, направленное на прекращение нарушения антимонопольного законодательства путём принятия внутреннего (локального) акта (приказ, распоряжение) по ГУ Волгоградской области «Волгоградский центр энергоэффективности», устанавливающего применение порядка, установленного главой 5 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», при предоставлении ОАО «Мясокомбинат «Волжский» государственной преференции.