База решений
и правовых актов

Р Е Ш Е Н И Е
по результатам рассмотрения жалобы ООО "СОФТАККОРД" на действия бюджетного учреждения здравоохранения Воронежской области "Воронежская областная клиническая офтальмологическая больница" в части несоблюдения законодательства о контрактной системе при проведении электронного аукциона на поставку операционных систем (номер извещения 0131200001020001341)
(дело № 036/06/33-301/2020)
26.03.2020 г.                                                                                                             г. Воронеж
Резолютивная часть настоящего решения объявлена 26.03.2020 года.
В полном объеме решение изготовлено 31.03.2020 года.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области по контролю в сфере закупок заказов в составе:
Михин С.В. - председатель Комиссии, заместитель руководителя — начальник отдела;
Рощупкина Ю.В. - заместитель председателя Комиссии, начальник отдела;
Тельпов И.А. - член Комиссии, государственный инспектор;
в присутствии представителей бюджетного учреждения здравоохранения Воронежской области "Воронежская областная клиническая офтальмологическая больница": <...>, <...>,
в отсутствии представителя от Управления по регулированию контрактной системы в сфере закупок Воронежской области (ходатайство от 26.03.2020 года),
в отсутствии представителей от ИП <...> (о месте и времени рассмотрения уведомлены надлежащим образом).
рассмотрев жалобу ООО "СОФТАККОРД" на действия бюджетного учреждения здравоохранения Воронежской области "Воронежская областная клиническая офтальмологическая больница" в части несоблюдения законодательства о контрактной системе при проведении электронного аукциона на поставку операционных систем (номер извещения 0131200001020001341),
у с т а н о в и л а:
В Управление Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области поступила жалоба ООО "СОФТАККОРД" (далее - Заявитель) на действия бюджетного учреждения здравоохранения Воронежской области "Воронежская областная клиническая офтальмологическая больница" (далее — Заказчик) в части несоблюдения законодательства о контрактной системе при проведении электронного аукциона на поставку операционных систем (номер извещения 0131200001020001341) (далее – Аукцион).
По мнению Заявителя, действия Заказчика нарушают положения Федерального закона от 05.04.2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг, для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе), а именно: Заказчиком установлены требования к операционным системам, которые однозначно указывают на одну операционную систему «Astra Linux Special Edition» разработчика АО «НПО РусБИТех».
В частности Заявитель в своей жалобе приводит следующие доводы:
1) Требование установленное в Техническом задании аукционной документации - «Операционная система должна соответствовать требованиям нормативных документов «Требования безопасности информации к операционным системам» (ФСТЭК России, 2016) и «Профиль защиты операционных систем типа «А» не ниже второго класса защиты ИТ.ОС.А2.ПЗ» (ФСТЭК России, 2016)» является завышенным, поскольку Профиль защиты ИТ.ОС.А2.ПЗ устанавливает требования к ОС, предназначенной для обработки информации с грифом «Совершенно секретно».
2) Требование установленно в Техническом задании аукционной документации –«Программное обеспечение должно регулярно обновляться для нейтрализации угроз эксплуатации уязвимостей операционной системы. Операционная система должна регулярно обновляться для нейтрализации угроз эксплуатации уязвимостей операционной системы. Актуальная информация (не старше 6 месяцев) о закрытых уязвимостях операционной системы должна быть размещена в банке данных угроз безопасности информации ФСТЭК России (http://bdu.fstec.ru/vul)» противоречит первому требованию, поскольку в ОС, сертифицированные ФСТЭК России любые изменения вносятся исключительно только в рамках специальной процедуры, которая может быть дорогой и длительной, значительно превышающей 6 месяцев.
Представитель Заказчика с доводами, изложенными в жалобе не согласен и считает их необоснованными.
В заседании был объявлен перерыв до 26.03.2020 года 16:00 часов.
Изучив материалы дела, предоставленные доказательства, Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг (далее - Комиссия) пришла к следующим выводам.
Извещение № 0131200001020001341 размещено: 11.03.2020 года в сети «Интернет» в единой информационной системе по адресу www.zakupki.gov.ru.
Предметом закупки является поставка медицинских изделий.
Начальная (максимальная) цена контракта: 2 839 376,67 рублей.
Требования к содержанию документации о проведении электронного аукциона установлены в статье 64 Закона о контрактной системе.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать, в том числе, наименование и описание объекта закупки.
Пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной предусмотрено, что в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.
В силу положений статьи 33 Закона о контрактной системе, потребности Заказчика являются определяющим фактором при установлении им соответствующих требований.
Функциональные характеристики (потребительские свойства), качественные характеристики товара, а также перечень конкретных показателей товара, позволяющих определить соответствие закупаемых товаров установленным заказчиком требованиям, которые должны быть представлены участником закупки, указаны в приложении №4 - части III документации о проведении электронного аукциона «Описание объекта закупки».    
В соответствии с письменными возражениями на жалобу, предоставленным Заказчиком на рассмотрении Комиссии, установлено следующее:
Национальные проектом «Здравоохранение», паспорт которого был утверждён 24 декабря 2018 года, предусмотрена реализация федерального проекта «Создание единого цифрового контура здравоохранения на основе ЕГИСЗ». Срок реализации 2019-2024 г.
Одним из основных направлений реализации проекта является внедрение медицинских информационных систем в медицинских организациях и переход на юридически-значимую электронную медицинскую карту, т.е. должен быть обеспечен электронным документооборот между всеми медицинскими организациями.
На первом этапе, в 2019 года, в рамках реализации проекта «Создание единого цифрового контура здравоохранения на основе ЕГИСЗ» в БУЗ ВО ВОКОБ по результатам проведения совместного электронного аукциона было поставлено 13 компьютеров с предустановленной операционной системой «Astra Linux Special Edition» РУСБ. 10015-01 версии 1.6 (ФСТЭК) (извещение №0131200001019003621 от 12.07.2019 года).
Таким образом, Комиссией установлено, что закупка операционных системе путём проведения электронного аукциона на поставку операционных систем (номер извещения 0131200001020001341) осуществляется Заказчиком для дооснащения медицинской организации и с целью обеспечения информационного взаимодействия с техникой, которая уже работает на платформе «Astra Linux Special Edition» РУСБ. 10015-01 версии 1.6 (ФСТЭК) в рамках реализации мероприятий регионального проекта «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ)».
Частью 1 статьи 1 Закона о контрактной системе установлено, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.
В силу статьи 10 Закона о контрактной системе Заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции.
Согласно части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Следовательно, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения закупок, является не только обеспечение максимально широкого круга участников закупки, но и выявление в результате закупки лица, исполнение контракта которым в большей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
Согласно части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.
Не допускается включение в документацию о закупке (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работы или услуги, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требований к производителю товара, к участнику закупки (в том числе требования к квалификации участника закупки, включая наличие опыта работы), а также требования к деловой репутации участника закупки, требования к наличию у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, для выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику закупки предусмотрена настоящим Федеральным законом (часть 3 статьи 33 Федерального закона № 44-ФЗ).
Комиссией Воронежского УФАС России установлено, что документация о проведении электронного аукциона не содержит указание на наименование места происхождения товара или наименование производителя товара, более того в аукционной документации установлены требования к техническим и функциональным характеристикам операционных системе в целях реализации потребностей заказчика, а сведения, запрещенные к указанию в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе в документации отсутствуют, следовательно, документация о проведении электронного аукциона не противоречит нормам Закона о контрактной системе.
В Описании объекта закупки документации об аукционе Заказчик установил требования к качеству, техническим характеристикам товара, связанные с определением соответствия поставляемого товара потребностям заказчика. Все характеристики товаров определяются исходя из нужд заказчика, непосредственно применяющего закупаемый товар.
В зависимости от своих потребностей Заказчик в документации об аукционе в праве установить требования, в частности, к качеству, техническим характеристикам (потребительским свойствам) товара с учётом специфики его деятельности и в целях обеспечения эффективного использования бюджетных средств, при соблюдении установленных законодательством Российской Федерации положений, направленных на обеспечение при проведении торгов конкурентной среды.
Соответственно, Заказчик вправе включить в аукционную документацию такие характеристики и требования, которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций. При этом заказчик вправе в необходимой степени детализировать предмет закупок.
Из системного толкования приведённых норм следует, что на сегодняшний день законодательство в сфере осуществления закупок допускает самостоятельное формирование заказчиком своего заказа, исходя из потребностей последнего.
Вместе с тем, Закон о контрактной системе не обязывает заказчика при определении характеристик поставляемого товара устанавливать такие характеристики, которые соответствовали бы всем существующим типам, видам, моделям, маркам товара, не предусматривает ограничения по включению в документацию электронного аукциона требований к товарам, являющихся значимыми для заказчика, равно как и не предусматривает обязанность заказчика в аукционной документации обосновывать свои потребности и причины при установлении требований к товарам и их характеристикам. Выбор показателей и характеристик объекта закупки остается за Заказчиком.
Аналогичная позиция подтверждена Президиумом Верховного суда РФ в "Обзоре судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017) (далее - Обзор) Согласно указанному Обзору по общему правилу указание заказчиком в аукционной документации особых характеристик товара, которые отвечают его потребностям и необходимы заказчику с учетом специфики использования такого товара, не может рассматриваться как ограничение круга потенциальных участников закупки.
Согласно правовой позиции, отраженной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.12.2010 г. №11017/10 по делу № А06-6611/2009, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Учитывая вышеизложенное, Комиссия Воронежского УФАС, приходит к выводу, что Заказчиком в аукционной документации установлены требования к товару с учетом собственных потребностей
Кроме того, Комиссия принимает во внимание следующее:
Требования к применению сертифицированных средств защиты информации, указаны, в том числе, в нормативном документе ФСТЭК России «Требования о защите информации, не составляющей государственную тайну, содержащейся в государственных информационных системах» (утверждены приказом ФСТЭК России №17 от 11.02.2013). Этим документом, определены минимальные требования к применяемым средствам защиты информации, в том числе - классы защиты определяются в соответствии с нормативными правовыми актами ФСТЭК России, изданными в соответствии с подпунктом 13.1 пункта 8 Положения о Федеральной службе по техническому и экспортному контролю, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1085, реализующим функции безопасности.
Согласно того же документа, выбор мер и средств защиты информации, обуславливается, в том числе, необходимостью нейтрализации актуальных угроз безопасности информации, обрабатываемой в информационных системах.
Согласно разработанных решений по реализации мер защиты информации, направленных на нейтрализацию актуальных угроз безопасности информации, обрабатываемой в государственной информационной системе РС ЕГИСЗ, в соответствии с имеющейся моделью угроз, требуется выполнение мер защиты информации, возложенных на встроенные функции операционных систем и проверяемых в ходе сертификационных испытаний в соответствии с «Профилем защиты операционных систем типа «А» второго класса защиты (ИТ.ОС.А2.ПЗ)» в том числе для реализации мер защиты информации, направленных на идентификацию объектов доступа (согласно 17 приказа ФСТЭК, мера ИАФ.2 «Идентификация и аутентификация устройств, в том числе стационарных, мобильных и портативных»  является базовой для систем 2 класса защищенности), необходимо, в том числе,  наличие в ОС встроенных функций безопасности, позволяющих идентифицировать каждый объект доступа к операционной системе до разрешения любого действия с ним), разработанным ФСТЭК России во исполнение подпункта 13.1 пункта 8 Положения о Федеральной службе по техническому и экспортному контролю, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1085.
В соответствии с методическими документами ФСТЭК в зависимости от класса защищенности информационной системы минимальные требования к реализации базовой меры защиты информации подлежат усилению для повышения уровня защищенности информации. При этом, усиление мер защиты информации применяется по решению обладателя информации, заказчика и (или) оператора для повышения уровня защищенности информации, содержащейся в информационной системе, дополнении мер защиты информации, а также при разработке компенсирующих мер защиты информации.
Заказчиком обрабатываются персональные данные 2 уровня защищенности (специальные категории персональных данных, биометрические персональные данные).
Относительно второго довода Заявителя, Комиссия сообщает следующее:
Согласно пункту 73 Приказ ФСТЭК России от 03.04.2018 N 55 "Об утверждении Положения о системе сертификации средств защиты информации" в случае внесения в сертифицированное средство защиты информации изменений, связанных с устранением уязвимостей (недекларированных возможностей) средства защиты информации или обновлением баз данных, необходимых для реализации функций безопасности средства защиты информации, заявитель информирует потребителей о необходимости обновления средства защиты информации и доводит до потребителей обновления средства защиты информации до проведения испытаний, предусмотренных пунктами 71 и 72 настоящего Положения.
Таким образом, обновление операционной системы и встроенного программного обеспечения для нейтрализации угроз эксплуатации уязвимостей является прямой обязанностью разработчика и ни о каких иных правилах обновления сертифицированных операционных систем речь не идёт.
Также Комиссия принимает во внимание следующие факты:
Предметом рассматриваемого электронного аукциона является поставка товара, следовательно, участником данной закупки может являться любое юридическое, физическое лицо, индивидуальный предприниматель, в том числе, и не являющийся производителем требуемого к поставке товара, готовые поставить товар, отвечающие установленным заказчиком требованиям.
Требование к предмету закупки, установленное в документации об электронном аукционе, распространяло свое действие на всех участников закупки, и каждый из них имел возможность его исполнить.
Руководствуясь ст. ст.99 106 Закона о контрактной системе, Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области по контролю в сфере закупок,
р е ш и л а:
Признать жалобу ООО "СОФТАККОРД" на действия бюджетного учреждения здравоохранения Воронежской области "Воронежская областная клиническая офтальмологическая больница" в части несоблюдения законодательства о контрактной системе при проведении электронного аукциона на поставку операционных систем (номер извещения 0131200001020001341) необоснованной.
Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.
Председатель Комиссии                                                                                С.В. Михин
Заместитель председателя Комиссии                                                          Ю.В. Рощупкина
Член комиссии                                                                                               И.А. Тельпов