База решений
и правовых актов

Мэрия города Ярославля

ул. Андропова, д. 6,

г. Ярославль, 150000

Муниципальное казенное предприятие «Специализированная служба по вопросам похоронного дела»

ул. Магистральная, д. 1, г. Ярославль, 150000

Решение

по делу № 06-03/03-14

17 марта 2014 года г. Ярославль

(решение изготовлено в полном объеме 31.03.2014)

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) в составе:

Председатель Комиссии – заместитель руководителя управления Паутов И.Г., члены Комиссии – главный специалист-эксперт отдела контроля органов власти Гаврилов С.В., специалист-эксперт отдела контроля органов власти Карамшук А.Г., при участии:

- от мэрии города Ярославля – …(по доверенности);

• от муниципального казенного предприятия «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» - директор … (на основании Устава), ... (по доверенности),

рассмотрев на заседании 17.03.2014 дело № 06-03/03-14, возбужденное по признакам нарушения мэрией города Ярославля части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции),

у с т а н о в и л а:

по результатам мониторинга актов (действий) органов местного самоуправления выявлено Постановление мэрии города Ярославля от 18.10.2001 № 3112 «Об утверждении положения о порядке деятельности общественных кладбищ в городе Ярославле», в редакции Постановления мэра города Ярославля от 13.06.2002 № 1753 (далее — Положение), нарушающее антимонопольное законодательство, в части содержания пунктов 2.1, 2.2, 3.4, 3.6, 3.9, 4.1, 4.3, 4.5 Положения. Указанными пунктами муниципальное казенное предприятие «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» наделено функциями контрольно-распорядительного характера, а также полномочиями органов местного самоуправления и поставлено в преимущественное положение деятельности предприятия по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг в городе Ярославле. Названное обстоятельство послужило основанием возбуждения настоящего дела.

Представители Ответчика нарушение антимонопольного законодательства не признали, пояснили, что руководствуясь статьей 29 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», органом местного самоуправления создана специализированная служба по вопросам похоронного дела, на которую в соответствии с настоящим Федеральным законом возложена обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированной службы определен постановлением мэрии города Ярославля от 18.201.2001 №3112. В настоящее время открытым местом погребения в городе Ярославле является комплекс муниципальных кладбищ в районе пос. Осташенское, захоронения на котором осуществляются МКП «Специализированная служба по вопросам похоронного дела». Земельный участок, отведенный под кладбище, находится в постоянном (бессрочном) пользовании департамента городского хозяйства мэрии города Ярославля.

Представители муниципального казенного предприятия «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» (далее — МКП «Специализированная служба по вопросам похоронного дела»), также представили соответствующие устные и письменные пояснения (исх. № 61 от 21.02.2014) в отношении деятельности предприятия.

Принимая решение по делу, Комиссия исходит из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Согласно части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом» и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

Запреты, установленные статьей 15 Закона о защите конкуренции, равным образом распространяются на акты и действия органов местного самоуправления по организации похоронного дела и созданию специализированной службы.

В соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения поселения, городского округа, муниципального района.

Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении) установлено, что организация похоронного дела осуществляется органами государственной власти, а также органами местного самоуправления с учетом соблюдения гарантий, сформулированных в главе 2 Закона о погребении.

Статьей 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, а порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

Согласно статье 29 Закона о погребении органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с данным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Такие обязанности установлены в главе II «Гарантии осуществления погребения» Закона о погребении. Это обязанности:

- по исполнению волеизъявления умершего в случаях, установленных частью 2 статьи 7 Закона о погребении;

- по оказанию на безвозмездной основе услуг по погребению в соответствии с гарантированным перечнем (статья 9) с возмещением стоимости услуг в установленном законом порядке;

• по погребению умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего, а также погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки (статья 12) с возмещением стоимости услуг в установленном законом порядке.

Обязанностью по решению каких-либо иных вопросов в области похоронного дела федеральным законодательством специализированные службы не наделены.

Закон о погребении не содержит запретов на оказание специализированными службами услуг, предоставляемых сверх гарантированного перечня услуг по погребению. Точно также данный закон не лишает права иных лиц заниматься деятельностью по организации погребения и предоставлению связанных с ним услуг. Поэтому специализированная служба может оказывать такие услуги, действуя как хозяйствующий субъект, на равных с другими хозяйствующими субъектами условиях на соответствующем товарном рынке.

Таким образом, статус специализированной службы при осуществлении ею деятельности в качестве хозяйствующего субъекта на рынке ритуальных услуг не может изначально предоставлять ей какие-либо преимущества по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, действующими на том же рынке. Более того, в такой ситуации на хозяйствующего субъекта, имеющего статус специализированной службы, Законом о погребении возлагаются дополнительные обязанности по исполнению гарантий, установленных главой II данного закона. На других хозяйствующих субъектов такая обязанность законом не возлагается.

Закон о погребении (в частности, статьи 9,10 Закона о погребении) предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет с последующим получением социального пособия. В последнем случае лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, могут быть оказаны ритуальные услуги (в том числе и услуги по погребению) любым лицом, оказывающим данного рода услуги и организующим свою деятельность в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения согласно статье 17 Закона о погребении. Иначе следовало бы признать, что у родственников умершего отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги, то есть ограничиваются гражданские права последних, что в данном случае может привести к нарушению требований пункта 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании вышеизложенного, деятельность по оказанию ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению, осуществляется на конкурентном рынке. При этом товаром на данном рынке выступают как услуги, оплачиваемые за счет средств родственников умерших, так и услуги, стоимость которых возмещается специализированной службе из средств соответствующих бюджетов.

Системное толкование норм законодательства, а также Постановления Президиума Высшего арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 № 120027/27 позволяет Комиссии сделать вывод о том, что статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.06.2011 № 84 утвержден СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного значения». Согласно пункту 3.4 «Гигиенических требований к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного значения», повторное захоронение в одну и ту же могилу тел родственника (родственников) разрешается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления.

В материалах дела о нарушении антимонопольного законодательства имеется Постановление мэрии города Ярославля от 18.10.2001 № 3112 «Об утверждении положения о порядке деятельности общественных кладбищ в городе Ярославле», в редакции Постановления мэра города Ярославля от 13.06.2002 № 1753 (далее — Положение о порядке деятельности общественных кладбищ в городе Ярославле).

Данное Положение разработано в целях реализации полномочий органов городского самоуправления в области организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения.

Согласно пункту 1.2 Положения о порядке деятельности общественных кладбищ в городе Ярославле обязанность по осуществлению погребения возлагается на муниципальное унитарное предприятие «Комбинат специализированного обслуживания населения - Ритуальные услуги» (в настоящее время — муниципальное казенное предприятие «Специализированная служба по вопросам похоронного дела», согласно постановлениям от 10.05.2011 № 1220, от 24.11.2008) (далее - специализированная служба).

Согласно пункту 2.1 Положения специализированная служба, кроме оказания услуг в рамках гарантированного перечня услуг по погребению, кроме того обязана обеспечить:

- оформление заказов и предоставление участков для погребения;

- организацию похоронного обслуживания;

- благоустройство мест погребения, поддержание санитарного состояния территории кладбища, в том числе: своевременную подготовку могил, регистрационных знаков; соблюдение установленных санитарных норм и порядка погребения; содержание в надлежащем порядке братских могил и могил, находящихся под охраной государства; систематическая санитарная уборка дорожек общего пользования, проходов и других участков хозяйственного назначения, установка контейнеров для мусора, его вывоз, работу общественных туалетов, освещения; озеленение кладбища и уход за зелеными насаждениями общего пользования; своевременный ремонт сооружений кладбища; устройство стоянки для автотранспорта; выполнение иных требований, предусмотренных действующим законодательством.

Также пунктом 2.2 Положения специализированной службе предоставлено право оказывать дополнительные услуги, в том числе по предоставлению на договорной основе земельных участков для будущих захоронений.

Пунктом 3.4 Положения установлено, что при отсутствии архивных документов захоронение в могилы или на свободные места в существующих оградах производиться с разрешения специализированной службы на основании письменного заявления близких родственников.

Пунктом 3.6 Положения установлено, что каждое захоронение регистрируется в книге установленной формы с указанием номеров участков захоронения и могилы. Книга учета и захоронений является документом строгой отчетности и находиться на постоянном хранении в специализированной службе.

Пунктом 3.9 Положения установлено, что захоронения в родственную могилу урн с прахом, а также изъятие из нее не допускается без разрешения специализированной службы.

В соответствии с пунктом 4.1 Положения все работы на кладбищах, связанные с установкой и заменой надмогильных сооружений, ограждением выделенного участка для захоронения, могут производиться только с уведомления специализированной службы при предъявлении документов на их изготовление (приобретение).

В соответствии с пунктом 4.3 Положения установка памятников и других надмогильных сооружений регистрируется специализированной службой.

В соответствии с пунктом 4.5 Положения граждане (организации) обязаны содержать надмогильные сооружения, могильный холм, надписи о захоронении в надлежащем состоянии собственными силами либо силами специализированной службы в соответствии с заключенным договором.

Наряду с указанными полномочиями Положением специализированной службе предоставлено право оказывать полный комплекс ритуальных услуг.

Исходя из положений Устава предприятия, утвержденного приказом председателя КУМИ мэрии города Ярославля № 6/965 от 24.06.2011, пояснений представителей предприятия, МКП «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» является хозяйствующим субъектом в соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции. При этом, согласно пункту 2.1 Устава целью деятельности предприятия является в том числе, осуществление полномочий органов местного самоуправления по вопросам похоронного дела.

Таким образом, Положением о порядке деятельности общественных кладбищ в городе Ярославле, а также Уставом, предприятие как хозяйствующий субъект фактически наделено функциями и правами органов местного самоуправления по организации похоронного дела, что также указывает на нарушение требования части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Тем самым на рынке ритуальных услуг на территории города Ярославля созданы исключительные возможности деятельности МКП «Специализированная служба по вопросам похоронного дела». Предприятие наделенное функциями контрольно-распорядительного характера, функциями органа местного самоуправления, с правом оказания услуг по гарантированному перечню, может определять и контролировать условия осуществления предпринимательской деятельности другими хозяйствующими субъектами, как действующими на рынке ритуальных услуг, так и потенциальными участниками рынка. При этом иные хозяйствующие субъекты, действующие на рынке оказания ритуальных услуг, имеют ограниченную возможность самостоятельно оказывать полный перечень ритуальных услуг, а родственники умершего ограничены в своем праве на выбор организации, оказывающей такие услуги.

Кроме того в материалах дела имеются документы, а именно, постановление от 27.07.2009 № 2513, постановление от 03.08.2009 № 2628, от 03.08.2009 № 2629, от 15.06.2011 № 1596, от 28.06.2011 № 1763, от 19.01.2012 № 124, от 20.08.2012 № 1831, о предоставлении в постоянное (бессрочное) пользование земельных участков муниципальных кладбищ МКП «Специализированная служба по вопросам похоронного дела», вместе с тем Законом о погребении не предусмотрена возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта.

Указанное обстоятельство дополнительно подчеркивает исключительное положение МКП «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» на рынке ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению на территории города Ярославля.

В ходе рассмотрения дела Комиссией установлено, что Положение о порядке деятельности общественных кладбищ в городе Ярославле в настоящее время действует, каких-либо действий в части приведения данного Положения в соответствии с действующим законодательством мэрией города Ярославля не предпринимались.

Следовательно, бездействие мэрии города Ярославля, выразившееся в неприведении «Положения о порядке деятельности общественных кладбищ в городе Ярославле», утвержденного постановлением мэрии города Ярославля от 18.10.2001 № 3112, в соответствие с требованиями действующего законодательства, в отношении пунктов 2.1, 2.2, 3.4, 3.6, 3.9, 4.1, 4.3, 4.5 Положения, в части наделения муниципального казенного предприятия «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» функциями контрольно-распорядительного характера, содержания и обслуживания кладбищ, а также полномочиями органов местного самоуправления, а также действия мэрии города Ярославля, выразившиеся в предоставлении в постоянное (бессрочное) пользование земельных участков муниципальных кладбищ, ставит указанное предприятие в преимущественное положение деятельности по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг на территории города Ярославля.

Исходя из вышеизложенного, мэрией города Ярославля нарушен запрет, установленный частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Комиссия считает необходимым выдать мэрии города Ярославля предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции на рынке ритуальных услуг на территории города Ярославля, а также направить материалы дела уполномоченному должностному лицу Ярославского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

В связи с тем, что в соответствии с Законом о погребении специализированная служба создается органами местного самоуправления, и вопрос их создания и функционирования так или иначе должен быть решен органами местного самоуправления города Ярославля. При этом в целях соблюдения требований Закона о защите конкуренции в случае создания специализированной службы в виде коммерческой организации, например, муниципального предприятия, все организационно-распорядительные и контрольные функции должны оставаться за органом местного самоуправления или соответствующим учреждением без права оказания им каких-либо ритуальных услуг. Выбор специализированной организации как хозяйствующего субъекта может быть осуществлен также среди действующих на рынке ритуальных услуг организаций через проведение торгов для оказания услуг по гарантированному перечню и перевозки тел умерших за счет бюджета.

Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия

р е ш и л а:

1. Признать мэрию города Ярославля нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

1. 2. Выдать мэрии города Ярославля предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

   3. Направить материалы дела уполномоченному должностному лицу Ярославского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель Комиссии И. Г. Паутов

Члены Комиссии С.В. Гаврилов

А.Г. Карамшук