Решение б/н Решение и предписание по делу № 06-03/29-09 в отношении Адми... от 11 июля 2011 г.
Вид документа
Дата регистрации
Управление
Сфера деятельности
Не указана
Дело
Не указано
Процедура
Не указана
Приложения
Отсутствуют
Текст документа
Сохранить как PDF
Решение
по делу № 06-03/29-09
03 сентября 2009 года г. Ярославль
(решение изготовлено в полном объеме 17.09.2009)
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) в составе:
<…> при участии:
- от Администрации города Переславля-Залесского (далее – Администрация) – <…>,
- от Переславль-Залесской городской Думы (далее – Дума) – <…> (по доверенности);
- от Управления муниципальной собственностью города Переславля-Залесского (далее – Управление) - <…> (по доверенности);
- от заинтересованного лица – Муниципального унитарного предприятия «Спектр» (далее - МУП «Спектр») – <…> (по доверенности).,
рассмотрев на заседаниях 04.08.2009, 03.09.2009 (дело откладывалось) дело № 06-03/29-09, возбужденное по признакам нарушения Думой и Администрацией пункта 1 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее - Закон о конкуренции), а также Управлением пункта 3 статьи 7 Закона о конкуренции
у с т а н о в и л а:
дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено по инициативе Ярославского УФАС России на основании фактов, содержащих признаки нарушения пункта 1 статьи 7, пункта 3 статьи 7 Закона о конкуренции, установленных в ходе исполнения поручения ФАС России № ИА/33111 от 10.12.2008, выразившихся в наделении МУП «Спектр» функциями органа местного самоуправления в части организации и содержания мест захоронения путем утверждения Распоряжением начальника Управления от 25.11.2005 Устава МУП «Спектр», в передаче и закреплении на праве хозяйственного ведения Администрацией за МУП «Спектр» земельных участков, отведенных под кладбища, на основании Постановления Мэра города Переславля-Залесского от 03.04.2006 № 328 «О передаче МУП «Спектр» объектов внешнего благоустройства» (далее – Постановление № 328 «О передаче МУП «Спектр» объектов внешнего благоустройства»), а также в утверждении Решением Переславль-Залесской городской Думы от 28.09.2006 № 76 Положения о порядке деятельности муниципальных кладбищ в г. Переславле – Залесском, (далее - Положение о порядке деятельности муниципальных кладбищ) (пункты 1.2, 3.1, 3.5, 6.4, 6.5), что повлекло создание преимущественных условий для деятельности МУП «Спектр» как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг.
Представитель Администрации и Думы на заседании Комиссии пояснил следующее.
В соответствии с положениями статьи 29 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении) погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. В соответствии Положением о порядке деятельности муниципальных кладбищ в г. Переславле – Залесском специализированной службой по вопросам похоронного дела является МУП «Спектр». Земли общественных кладбищ находятся в муниципальной собственности, о чем свидетельствуют Технический паспорт от 24.07.1983, выписка из реестра муниципальной собственности рег. № 392 от 02.09.2009 .
Представитель МУП «Спектр» на заседании Комиссии пояснил следующее.
В соответствии с пунктом 3.1.1 Положения МУП «Спектр» не предоставляет земельные участки для погребения, а определяет место захоронения. Договоры с другими хозяйствующими субъектами на разрешение движения транспортных средств по территории кладбища, а также торговли цветами и предметами похоронного ритуала не заключались.
Представитель Управления на заседании Комиссии, а также в письменном отзыве (№ 384 от 03.08.2009) пояснил следующее.
Управление является структурным подразделением Администрации, уполномоченным осуществлять распоряжение и управление объектами муниципальной собственности города. Постановлением Мэра г. Переславля – Залесского от 26.10.2005 № 1459 «О создании муниципального унитарного предприятия» создано МУП «Спектр». Указанным постановлением Управлению предписывалось в срок до 01.12.2005 выступить учредителем МУП «Спектр», сформировать уставный фонд, выполнить предусмотренные законом мероприятия, связанные с созданием предприятия. Утверждая Устав предприятия, а также определяя цели его деятельности Управление действовало в рамках полномочий, предусмотренных федеральным законодательством и правовыми актами г. Переславля-Залесского, по распоряжению муниципальной собственностью.
Принимая решение по делу Комиссия исходит из следующего.
В соответствии с положениями Закона о погребении организация похоронного дела осуществляется органами государственной власти, а также органами местного самоуправления с учетом соблюдения гарантий, сформулированных в главе 2 Закона о погребении. Так, одной из гарантий является создание специализированных служб, которые уполномочены оказывать услуги по погребению, включенные в гарантированный перечень услуг, на безвозмездной основе (статья 25 Закона о погребении). Институт специализированных служб введен в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказания близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение.
Статья 25 Закона о погребении не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб, а также не устанавливает, что иные хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг.
Статьей 6 Закона о погребении установлено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из указанных в статье 5 Закона о погребении лиц от исполнения волеизъявления умершего, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Согласно пункту 1 статьи 9 Закона о погребении специализированные службы на безвозмездной основе оказывают супругам, близким родственникам и другим лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, услуги по погребению согласно гарантированному перечню. При этом расходы специализированной службе возмещаются за счет различных фондов (пункт 3 статьи 3 Закона о погребении).
Таким образом, Закон о погребении (в частности, статьи 9,10 Закона о погребении) предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет с последующим получением социального пособия. В последнем случае лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, могут быть оказаны ритуальные услуги (в том числе услуги по погребению) любым лицом, оказывающим данного рода услуги и организующим свою деятельность в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения согласно статье 17 Закона о погребении. Иначе следовало бы признать, что у родственников умершего отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги, т. е. ограничиваются гражданские права последних.
На основании вышеизложенного, деятельность по оказанию ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению, осуществляется на конкурентном рынке. При этом товаром на данном рынке выступают как услуги, оплачиваемые за счет средств родственников умерших, так и услуги, стоимость которых возмещается специализированной службе из средств соответствующего бюджета.
В целях повышения эффективности хозяйствования и качества выполняемых работ Постановлением Мэра г. Переславля – Залесского от 26.10.2005 № 1459 «О создании муниципального унитарного предприятия» создано МУП «Спектр». Распоряжением начальника Управления от 25.11.2005 утвержден Устав МУП «Спектр».
В соответствии с Уставом МУП «Спектр» является самостоятельным хозяйствующим субъектом, осуществляющим предпринимательскую деятельность. Согласно разделу 2 Устава целями деятельности предприятия являются оказание качественных услуг и получение прибыли. Для достижения указанных целей предприятие осуществляет виды деятельности, отвечающие целям предприятия, в том числепоорганизации и содержанию мест захоронения.
Материалами дела и пояснениями представителей Администрации, Думы, Управления и МУП «Спектр» подтверждается, что МУП «Спектр» наряду с оказанием гарантированного перечня услуг по погребению осуществляет предпринимательскую деятельность в сфере оказания ритуальных услуг, а также деятельность по содержанию переданных в хозяйственное ведение кладбищ.
По мнению Комиссии представленные Администрацией документы (технический паспорт от 24.07.1983, выписка из реестра муниципальной собственности рег. № 392 от 02.09.2009) не являются подтверждением того, что земли, отведенные под кладбища, не передавались МУП «Спектр» на праве хозяйственного ведения.
Согласно постановлению № 328 «О передаче МУП «Спектр» объектов внешнего благоустройства», участки земли, отведенные под кладбища, входят в состав внешнего благоустройства предприятия и переданы МУП «Спектр» на праве хозяйственного ведения. Вместе с тем, общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления (статья 18 Закона о погребении).Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта (на условиях передачи в хозяйственное ведение или в аренду), в том числе обладающего статусом специализированной службы, Законом о погребении не предусмотрена. Постановлением Президиума Высшего арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 № 120027/27 (далее - Постановление) передача общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта признана противоречащей нормам Закона о погребении и Закона о конкуренции.
На переданных в хозяйственное ведение кладбищах МУП «Спектр» обеспечивает предоставление участков для погребения (пункт 3.1. Положения).
В соответствии с пунктом 1.2 Положения о порядке деятельности муниципальных кладбищ специализированной службой по вопросам похоронного дела является МУП «Спектр». Согласно указанному пункту правом на оказание услуг в области похоронного дела, кроме находящихся в исключительной компетенции МУП «Спектр», обладают юридические лица и индивидуальные предприниматели. К исключительной компетенции специализированной службы относится выделение земельного участка и копка могилы (пункт 3.5 Положения). По смыслу указанной правовой нормы данные услуги может оказывать только МУП «Спектр» как единственное предприятие в городе Переславле-Залесском, наделенное статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела.
Кроме того, в соответствии с пунктом 5.1 Положения о порядке деятельности муниципальных кладбищ все работы на кладбищах, связанные с установкой и заменой надмогильных сооружений, ограждением выделенного участка для захоронения, могут производиться только с письменного разрешения специализированной службы. В силу пункта 6.4 Положения о порядке деятельности муниципальных кладбищ движение транспортных средств по территории кладбища юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги населению, допускается при заключении договора со специализированной службой. Пунктом 6.5 указанного Положения установлено, что торговля цветами, предметами похоронного ритуала на кладбищах и в санитарно-защитной зоне осуществляется только на основании договора со специализированной службой. Исходя из вышеизложенного, в отсутствие указанных письменного разрешения и договора специализированная служба вправе закрыть ритуальным организациям и гражданам, оказывающим ритуальные услуги, доступ на территорию кладбища и санитарно-защитную зону. Указанных неблагоприятных для ведения предпринимательской деятельности последствий не возникает у МУП «Спектр».
Системное толкование норм законодательства позволяет сделать вывод о том, что статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг. Следовательно, МУП «Спектр», имеющее в хозяйственном ведении территории муниципальных кладбищ с правом осуществления всего комплекса ритуальных услуг, имеет преимущественные права по отношению к иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг. Таким образом, иные хозяйствующие субъекты, действующие на рынке оказания ритуальных услуг, могут быть ограничены в возможностях самостоятельно оказывать полный перечень ритуальных услуг.
Поскольку Постановление № 328 «О передаче МУП «Спектр» объектов внешнего благоустройства» и Положение о порядке деятельности муниципальных кладбищ, нарушающие антимонопольное законодательство, были утверждены до введения в действие Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», то действия Администрации и Думы подлежат квалификации по Закону РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Однако Комиссия учитывает, что и в действующем в настоящее время Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» также содержатся аналогичные нормы, содержащие запрет на принятие органом местного самоуправления актов, которые приводят или могут перевести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Таким образом, утверждение Думой Положения о порядке деятельности муниципальных кладбищ, а также Администрацией Постановления № 328 «О передаче МУП «Спектр» объектов внешнего благоустройства» нарушают установленный пунктом 1 статьи 7 Закона о конкуренции запрет на принятие органами местного самоуправления актов и (или) совершение действий, которые могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в частности, путем создания преимущественных условий для деятельности хозяйствующему субъекту МУП «Спектр», являющемуся специализированной службой по вопросам похоронного дела.
По мнению Комиссии в действиях Управления по утверждению Устава МУП «Спектр» отсутствуют признаки нарушения пункта 3 статьи 7 Закона о конкуренции.
Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, пунктом 1 частью 1 статьи 48 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия
р е ш и л а:
1. Признать Администрацию нарушившей пункт 1 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
2. Выдать Администрации предписание об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.
3. Признать Думу нарушившей пункт 1 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
4. Выдать Думе предписание об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.
5. Производство по делу в части нарушения Управлением пункта 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» прекратить.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
П Р Е Д П И С А Н И Е по делу № 06-03/29-09 03 сентября 2009 года г. Ярославль Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: председатель Комиссии – заместитель руководителя управления Паутов И.Г., члены Комиссии – начальник отдела контроля органов власти Гудкевич Е.В., специалист-эксперт Карамшук А.Г., руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 23, частью 1 статьи 39, частью 4 статьи 41, статьей 50 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», на основании своего решения от 03 сентября 2009 года по делу № 06-03/29-09 о нарушении Думой и Администрацией пункта 1 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», ПРЕДПИСЫВАЕТ: 1. Думе в срок до 15 ноября 2009 года внести измененияв Положение о порядке деятельности муниципальных кладбищ в г. Переславле – Залесском в частиизменения или исключения пунктов, влекущих создание преимущественных условии для деятельности МУП «Спектр», а именно пункты: 1.2 (в части: право на оказание услуг в области похоронного дела, кроме находящихся в исключительной компетенции специализированной службы – МУП «Спектр», имеют юридические лица и индивидуальные предприниматели); 3.1.1; 3.5; 5.1;6.4;6.5. 2.Администрации в срок до 15 ноября 2009 года отменить пункт 3 Постановления Мэра города Переславля-Залесского от 03.04.2006 № 328 «О передаче МУП «Спектр» объектов внешнего благоустройства» в части передачи на праве хозяйственного ведения МУП «Спектр» объектов внешнего благоустройства (Новое кладбище, Кладбище старое, Кладбище старое). 3. О выполнении настоящего предписания сообщить в Ярославское УФАС в срок до 25 ноября 2009 года.