Предупреждение б/н предупреждение 06-08/12-20 от 16 июля 2020 г.
Текст документа
Сохранить как PDFДепартаменту городского хозяйства
мэрии города Ярославля
150001, Ярославская область,
город Ярославль, Большая
Федоровская ул., д. 43
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ № 06-08/12-20
О ПРЕКРАЩЕНИИ ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ), КОТОРЫЕ СОДЕРЖАТ ПРИЗНАКИ НАРУШЕНИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
«16» июля 2020 года г. Ярославль
По результатам проверки сведений, направленных в адрес антимонопольного органа прокуратурой г. Ярославля (вх. № 4385 от 16.04.2020; исх. № 04-03-2020 от 16.04.2020) и заявления ООО «Яравтодор» (вх. № 6673 от 19.06.2020), в отношении действий департамента городского хозяйства мэрии города Ярославля, Ярославское УФАС России установило следующее.
Как указано в части 2 статьи 55 Устава Ярославской области (Закон ЯО от 01.10.2010 N 30-з), наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа осуществляется законами Ярославской области.
В силу части 1 статьи 1 Закона Ярославской области от 21 декабря 2004 года «О наименованиях, границах и статусе муниципальных образований Ярославской области» город Ярославль наделён статусом городского округа.
Под вопросами местного значения в статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Подпунктом 5 и 25 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального городского округа относится, в том числе, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами и организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа.
Таким образом, полномочия по организации дорожного хозяйства, организации благоустройства муниципального образования и организации использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий входят в компетенцию органов местного самоуправления городского округа города Ярославля как властного субъекта.
Как указано в части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.
Таким образом, системное толкование статей 2 и 17 Закона № 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что муниципальное образование в целях реализации возложенных на него полномочий по решению вопросов местного значения вправе выбрать любой из доступных вариантов их осуществления.
1. Привлечение хозяйствующих субъектов для выполнения соответствующих работ в порядке Закона о закупках для государственных и муниципальных нужд.
2. Создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений, а также финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями.
Вместе с тем, сделав выбор в пользу одного из указанных выше вариантов реализации возложенных на муниципальное образование полномочий, последнее должно соблюдать запреты, установленные антимонопольным законодательством.
Согласно части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.
Под хозяйствующим субъектом в пункте 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 123.21 ГК РФ учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Как указано в пункте 1 статьи 123.22 ГК РФ, государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.
Устав МБУ «Городское садово-парковое хозяйство и зелёное строительство» утверждён распоряжением заместителя мэра-директора департамента городского хозяйства мэрии города Ярославля от 21.03.2014 № 137. Приказом директора департамента городского хозяйства мэрии города Ярославля от 13.02.2020 № 25 утверждена новая редакция устава (далее – Устав).
Согласно пункту 1.4 Устава (в ред. 29.12.2015 № 143) Учреждение является некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ (оказания услуг), в целях обеспечения реализации полномочий органов городского самоуправления в сфере содержания и благоустройства городских территорий, городских лесов.
В силу пункта 2.2 Устава (в ред. от 13.02.2020) предметом и целями деятельности Учреждения является выполнение работ и оказание услуг по вопросам организации благоустройства территории города Ярославля, включая озеленение территории размещение и содержание малых архитектурных форм, поддержание надлежащего состояния автомобильных дорого общего пользования местного значения города Ярославля, переданных в оперативное управление, а также по вопросам использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах города Ярославля.
Как указано в пункте 2.3 Устава к основным видам деятельности, в том числе относятся следующие: обеспечение выполнения мероприятий и работ по организации использования лесных участков, включая работы по охране и защите, воспроизводству и использованию лесов, осуществление мероприятий по предупреждению возникновения и распространения лесных пожаров, включая особо охраняемые природные территории, осуществление мероприятий по локализации и ликвидации очагов вредных организмов, осуществление уборки территории, содержание в чистоте территории города, осуществление организации благоустройства и озеленения, благоустройство и содержание объектов озеленения создание объектов ландшафтного или садово-паркового искусства,
Пунктом 2.5 Устава установлено, что Учреждение вправе сверх установленного муниципального задания, выполнять работы (оказывать услуги), относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным пунктом 2.3 Устава, в сферах указанных в пункте 1.4 Устава, для граждан и юридических лиц за плату (аналогичное положение закреплено в пункте 4 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).
Таким образом, муниципальное бюджетное учреждение «Городское садово-парковое хозяйство и зелёное строительство» города Ярославля обладает признаками, предусмотренными в пункте 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции и является хозяйствующим субъектом.
Действующее законодательство не предусматривает возможности передачи данных функций органа местного самоуправления хозяйствующему субъект - МБУ «Городское садово-парковое хозяйство и зелёное строительство» города Ярославля.
Таким образом, в нарушении запрета, установленного частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, департамент городского хозяйства своим приказом от 13.02.2020 № 25 наделил функциями органа местного самоуправления: по организации дорожного хозяйства, организации благоустройства муниципального образования и организации использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, хозяйствующего субъекта – МБУ «Городское садово-парковое хозяйство и зелёное строительство» города Ярославля.
Согласно пункту 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются создание дискриминационных условий.
В пункте 8 статьи 4 под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.
Приказом директора департамента городского хозяйства мэрии города Ярославля 06.04.2020 № 52 муниципальному бюджетному учреждению «Городское садово-парковое хозяйство и зелёное строительство» города Ярославля (далее – также Учреждение) утверждено муниципальное задание № 2 на выполнение муниципальных работ и услуг на 2020 год и плановый период 2021-2022 годов (далее – муниципальное задание).
23.04.2020 между департаментом городского хозяйства мэрии города Ярославля и Учреждением заключено соглашение № 5-Б-20 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ).
Согласно муниципальному заданию Учреждение обязуется осуществлять следующие виды работ.
1) Раздел 1 Предупреждение возникновения и распространения лесных пожаров, включая территорию ООПТ, ОКВЭД: 02.10.2 - деятельность лесохозяйственная прочая:
- установка и размещение стендов и других знаков и указателей, содержащих информацию о мерах пожарной безопасности в лесах;
- установка шлагбаумов, устройство преград, обеспечивающих ограничение пребывания граждан в лесах в целях обеспечения пожарной безопасности;
Как указано в части 1 статьи 53 ЛК РФ предупреждение лесных пожаров включает в себя противопожарное обустройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров
2) Раздел 2 Локализация и ликвидация очагов вредных организмов, ОКВЭД: 02.10.2 - деятельность лесохозяйственная прочая:
- очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия (в том числе площадь выкапывания обочин лесных дорог и проведение противоклещевой обработки территории;
3) Раздел 3 Уборка территории и аналогичная деятельность, ОКВЭД: 81.2 - деятельность по чистоте и уборке, ОКВЭД: 81.29 - деятельность по чистке и уборке прочая:
- содержание в чистоте территорий города, в том числе диспенсеров для догпакетов
4) Раздел 4 Организация благоустройства и озеленения, ОКВЭД: 81.29.9 - деятельность по чистке и уборке прочая, не включенная в другие группировки, ОКВЭД: 81.30 - деятельность по благоустройству ландшафта:
- содержание бесхозяйных территорий;
- содержание малых архитектурных форм и их элементов, расположенных на территории общего пользования;
- содержание объектов монументального искусства;
- содержание объектов озеленения;
- благоустройство объектов озеленения, в том числе: устройство и содержание цветников;
5) Раздел 5 Содержание объектов дорожного хозяйства, ОКВЭД: 52.21.22 - деятельность по эксплуатации автомобильных дорог и автомагистралей:
- содержание объектов дорожного хозяйства:
- содержание дорожных ограждений (помывка, очистка, снятие рекламы);
- содержание дорожных ограждений (восстановление утраченных, демонтаж, замена, ремонт);
- окраска пешеходных ограждений;
Содержание объектов дорожного хозяйства при проведении массовых мероприятий:
- установка временных знаков;
- установка временных блоков.
Из вышеизложенного следует, что департаментом городского хозяйства мэрии города Ярославля работы, выполняемые в рамках Муниципального задания, возложены на хозяйствующего субъекта – Учреждение, без конкурентных процедур.
Ярославское УФАС России, изучив предоставленный КУМИ мэрии города Ярославля (вх. № 5611 от 22.05.2020) по состоянию на 22 мая 2020 года перечень имущества, переданного в оперативное управление муниципальному бюджетному учреждению «Городское садово-парковое хозяйство и зелёное строительство» города Ярославля (далее – также Учреждение), установило следующее.
Приказом КУМИ мэрии города Ярославля от 26.02.2020 в оперативное управление Учреждения переданы объекты улично-дорожной сети города Ярославля, расположенные в Дзержинском, Заволжском, Кировском, Красноперекопском, Фрунзенском районах. Также в оперативное управление Учреждения переданы детские площадки и иные территории с элементами благоустройства на них (например, Приказы КУМИ мэрии города Ярославля от 02.04.2020 № 1354, от 04.04.2014 № 6/370 и иные, имеющиеся в материалах дела).
Таким образом, муниципальное образование, являясь собственником, принадлежащего ему имущества, передало его в оперативное управление хозяйствующему субъекту – МБУ «Городское садово-парковое хозяйство и зелёное строительство» города Ярославля, выдав последнему муниципальное задание на выполнение работ на соответствующих объектах.
Общественные отношения, возникающие при оказании услуг федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, конкретным гражданам, регламентируются Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг).
Одним из основополагающих принципов регулирования таких отношений, согласно пункту 1 статьи 4 Закона об организации государственных и муниципальных услуг, является принцип заявительного порядка обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 2 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом № 131-ФЗ и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.
При этом использование законодателем в рамках статьи 16 Закона № 131-ФЗ слова «услуги» не носит системного единства с положениями Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, так как под последними в первом федеральном законе понимаются, в том числе действия оказываемые не адресно, а населению в целом.
Таким образом, единственным критерием определения правового режима действия осуществляемого органами местного самоуправления в отношении населения муниципального образования выступает их адресность.
Анализ предмета Муниципального задания приводит к выводу о том, что работы, выполняемые в рамках задания, адресуются не конкретному лицу, а направлены на удовлетворение нужд муниципального образования, так как реализуют его публичные полномочия (муниципальные функции).
Общественные отношения, связанные с удовлетворением нужд муниципального образования урегулированы Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд
Работы, выполняемые Учреждением, в рамках исполнения муниципального задания осуществляются не по запросам конкретных лиц, а для общества в целом, выступая муниципальной нуждой городского округа города Ярославля.
Согласно пункту 1 статьи 69 БК РФ к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд.
Как указано в пункте 1 статьи 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса
В соответствии со статьёй 1 Закона о закупках для государственных и муниципальных нужд настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.
Таким образом, при использовании бюджетных средств, направленных на оплату соответствующих работ в целях удовлетворения муниципальных нужд, обязательным условием является применение положений Закона № 44-ФЗ, если только муниципальное образование не решит исполнить свои полномочия самостоятельно или не передаст обязанность по их исполнению муниципальному учреждению или предприятию, не являющемуся хозяйствующим субъектом.
Аналогичная позиция изложена в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 29 декабря 2015 г. N 301-КГ15-17062.
Вопреки вышеизложенному, закупка работ и услуг МБУ «Городское садово-парковое хозяйство и зелёное строительство» города Ярославля, являющегося хозяйствующим субъектом, в рамках Закона о закупках для государственных и муниципальных нужд не производилась.
В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 3 Закона о закупках для государственных и муниципальных услуг заказчик - государственный или муниципальный заказчик либо в соответствии с частями 1 и 2.1 статьи 15 настоящего Федерального закона бюджетное учреждение, государственное, муниципальное унитарные предприятия, осуществляющие закупки.
Как указано в части 1 статьи 15 Закона о закупках для государственных и муниципальных услуг бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.
В силу статьи 6 БК РФ бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Согласно абзацу 3 пункту 2 части 5 статьи 69.2 БК РФ порядки формирования государственного (муниципального) задания и финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания, устанавливаемые в соответствии с пунктами 3 и 4 настоящей статьи, должны определять, в том числе, правила и сроки определения объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания, включая сроки и объемы перечисления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания.
Таким образом, муниципальное образование как форма осуществления независимой власти для удовлетворения собственных нужд самостоятельно определяют способ исполнения своих обязанностей и финансирование необходимое для его обеспечения.
Вместе с тем, Учреждение, рассматриваемое антимонопольным законодательством как хозяйствующий субъект, не должно иметь преимуществ перед другими хозяйствующими субъектами на соответствующих рынках выполнения работ и оказания услуг. Антимонопольное законодательство обеспечивает равенство между всеми участниками рынка в целях развития конкуренции не зависимо от организационно-правовой формы таких хозяйствующих субъектов.
Как указано в пункте 1 статьи 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
Исходя из пункта 1 статьи 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
Согласно пункту 1 статьи 299 ГК РФ право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за учреждением, возникает у этого учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника.
Передача объектов, на которых в соответствии с муниципальным заданием будут выполняться работы в оперативное управление Учреждению в целях их содержания, является реализацией собственником своих распорядительных полномочий и носит гражданско-правовой характер, а не административно-правовой.
При этом, антимонопольное законодательство не предусматривает при охране общественных конкурентных отношений исключений в зависимости от передачи хозяйствующему субъекту имущества на праве оперативного управления для его содержания.
Иное толкование законодательства приводило бы к возможности вмешательства властных органов в конкурентные отношения с использованием своих гражданско-правовых правомочий.
Следовательно, обход запрета, установленного статьёй 15 Закона о защите конкуренции, статьёй 1 Закона о закупках для государственных и муниципальных нужд посредством передачи хозяйствующему субъекту - муниципальному бюджетному учреждению «Городское садово-парковое хозяйство и зелёное строительство» города Ярославля на праве оперативного управления объектов, в отношении которых с ним заключено муниципальное задание в целях их содержания, является нарушением пункта 1 статьи 10 ГК РФ, согласно которому не допускаются действия в обход закона с противоправной целью.
Таким образом, выбор департаментом городского хозяйства мэрии города Ярославля такого способа исполнения своих полномочий, как наделение обязанностью по их исполнению посредством муниципального задания хозяйствующего субъекта - муниципального бюджетного учреждения «Городское садово-парковое хозяйство и зелёное строительство» города Ярославля и непроведение конкурентной процедуры закупки в соответствии с Законом о закупках для государственных и муниципальных нужд нарушает запрет, установленный пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
На основании изложенного в соответствии статьей 39.1 Закона о защите конкуренции Ярославское УФАС России предупреждает департамент городского хозяйства мэрии города Ярославля о необходимости совершить действия, направленные на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а именно: принятие мер, направленных на устранение наделения хозяйствующего субъекта - МБУ «Городское садово-парковое хозяйство и зелёное строительство» города Ярославля функциями органа местного самоуправления и прекращение создания дискриминационных условий на рынках дорожного хозяйства, благоустройства территории города Ярославля и охраны, защиты, городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий.
Перечисленные действия следует совершить в срок не позднее 31 августа 2020 года.
О выполнении предупреждения надлежит сообщить в Ярославское УФАС России в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.
В соответствии с частью 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.
Согласно части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.
Вр. и. о. руководителя управления Е.В. Гудкевич